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Sentencia T-518/11

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on 16 September 2013

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Sentencia T-518/11
Demanda
El 28 de octubre de 2010, la señora María Catalina Peraza Vengoechea, promovió acción de tutela contra la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con el propósito de que se protegieran sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida, a la dignidad humana, a la igualdad, al mínimo vital y a la protección de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, que considera vulnerados por las entidades demandadas en el proceso de calificación de su situación de incapacidad en orden al reconocimiento de una pensión de invalidez.

La solicitud de amparo se orienta a obtener que se dejen sin efecto los dictámenes del 12 de enero de 2007 y del 8 de mayo de 2007 expedidos por las entidades accionadas y, en su lugar, se ordene que a la accionante le realicen una nueva valoración técnico-científica integral que evalúe su pérdida de capacidad laboral física, cognitiva, intelectual, psicológica y sensitiva. Se pretende, así mismo, que en el dictamen se establezca como fecha de estructuración el 24 de octubre de 2000, para poder reclamar la pensión de invalidez y los derechos que de ella se derivan.

Fundamentos de la acción
señala la accionante que debido a que, en su caso, la asignación del porcentaje de invalidez y la fijación de la fecha de estructuración de la misma, se han realizado sin atender los parámetros legales y jurisprudenciales aplicables
no puede acceder a la pensión de invalidez a la que tiene derecho, no obstante que su actual condición le imposibilita desempeñar cualquier labor productiva. Expresa que debe tenerse en cuenta que para el momento del accidente contaba con un buen estado de salud y se encontraba vinculada laboralmente
Deudas
Entidades evaluadores no tuvieron en cuenta varios factores
Expresa la accionante que los artículos 47 y 48 de la Constitución, imponen la integración de los disminuidos físicos y garantizan su derecho a la seguridad social


hechos
La accionante María Catalina Peraza Vengoechea, de 51 años de edad, es administradora de empresas, casada y madre de dos hijas de 14 y 19 años de edad. Manifiesta que desde el 6 de junio de 1992, ejercía su profesión como Gerente de la Sociedad Servicios Directos de Mercadeo Ltda., empresa de su propiedad y, además, que el 25 de julio de 2000, se vinculó como catedrática de la Universidad Piloto de Colombia.

El 24 de octubre de 2000, encontrándose en la universidad sufrió una caída desde su propia altura e inmediatamente recibió la atención médica inicial en el centro asistencial Mediexpress. Una vez ocurrió el suceso el Jefe de Recursos Humanos de la Universidad reportó el accidente de trabajo a la ARP Colpatria, a la cual estaba afiliada la accionante.
De ahí le realizaron varios procedimientos médicos y quirúrgicos

ARP Colpatria a la Junta Regional de calificación
2 calificaciones:

En una primera oportunidad, en dictamen del 6 de junio de 2002, se le asignó un 9.40% de pérdida de la capacidad laboral por secuelas del accidente de trabajo que le produjo un trauma cervical y fractura C6. Se conceptuó una incapacidad permanente parcial, con fecha de estructuración octubre 24 de 2000, originada en accidente de trabajo. En el dictamen se anotó: “Presenta secuelas neurológicas de origen común.”

La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al resolver el recurso, mediante el Dictamen No. 3040 del 29 de julio de 2003, asignó un 19.6%, de pérdida de la capacidad laboral, y conceptuó una incapacidad permanente parcial con fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral el sábado 17 de mayo de 2003, con origen en accidente de trabajo. En el formulario de dictamen allegado al expediente no hay anotaciones sobre secuelas de otro origen ni se explica el criterio aplicado para fijar la fecha de estructuración.

La Junta Regional de Calificación de Invalidez produjo la segunda calificación mediante Dictamen No. 41765538 del 12 de enero de 2007, en el que se estableció una pérdida de la capacidad laboral el 18.90%, y se conceptuó una incapacidad permanente parcial, con origen en accidente de trabajo y fecha de estructuración diciembre 6 de 2006. No se acompaña soporte para justificar la nueva fecha de estructuración. Se anota que “La paciente presenta adicionalmente patología múltiple no relacionada Se debe tramitar calificación de pérdida de capacidad laboral derivada de esta patología.”
La Junta Nacional de Calificación de invalidez, resolvió la impugnación mediante el Dictamen No. 14595 del 8 de mayo de 2007, en el que confirmó el dictamen de la Junta Regional, que fijó la pérdida de capacidad laboral en 18.9%, con origen en accidente de trabajo y fecha de estructuración el 6 de diciembre de 2006. Expresa el dictamen que: “Los demás trastornos se consideran de origen común y al realizar la suma de la Pérdida de Capacidad Laboral con estos trastornos no se configura un estado de invalidez, y por dicha razón no se aplica la Sentencia C-425 de 2005 de la honorable Corte Constitucional. (Fibromialgia por analogía se aplica tabla 3.1=10%; trastorno somatomorfo tabla 12.4.7=10%; alteración de atención y memoria, tabla 11.2.1.3=5.0%; alteración urinaria tabla 6.3=4.9%; Discapacidades=7%; Minusvalías 13.5%; lo anterior da un total de 39.60%)”

Perdida de capacidad laboral

Demandante:
María Catalina Peraza Vengoechea
 
Demandado:
Junta Nacional de Calificación de Invalidez y Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca
 
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Oposición de la demanda
La entidad accionada dio respuesta a la solicitud de tutela, informando que la ARP Colpatria ha remitido a la actora a fin de que sea valorada por esa Junta y se resuelva la controversia respecto del origen de sus enfermedades y se califique su pérdida de capacidad laboral, procedimiento que no ha sido fácil, dado que la actora en algunas oportunidades no asistió a las citas, no es clara en sus manifestaciones y, como quiera que presentó conceptos de médicos particulares, se tuvieron que realizar valoraciones adicionales.

De igual forma la Junta Regional afirma que el Director Nacional de Riesgos Profesionales del Ministerio de la Protección Social, mediante oficio No. 028520 del 15 de febrero de 2006, le informó a Peraza Vengoechea los requisitos y la procedencia de la calificación integral señalados por la jurisprudencia; también le explicaron que, de conformidad con el artículo 40 del Decreto 2463 de 2001, no procede recurso alguno en contra de los dictámenes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, razón por la cual debía acudir a la justicia ordinaria a dirimir el conflicto.

Según la demandada, la accionante puede solicitar la calificación de las enfermedades de origen común ante la Administradora de Pensiones en la que se encuentre afiliada, a fin de tramitar la pensión de invalidez de origen común y, adicionalmente, puede pedir la recalificación de las secuelas del accidente de trabajo si éstas han avanzado significativamente.
De otra parte, considera improcedente la presente acción, teniendo en cuenta que no hubo violación de ningún derecho fundamental

SENTENCIAS EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA
Mediante Sentencia del 16 de noviembre de 2010, el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, negó la protección constitucional invocada por la accionante, argumentando que la tutela no está instituida para dejar sin efectos los dictámenes expedidos por las Juntas Regional y Nacional de Calificación de invalidez, para que en su lugar se realice una nueva valoración técnico científica integral del grado de pérdida laboral, en atención a lo dispuesto por el inciso final del artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, que reza: “Los dictámenes de las juntas de calificación de invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral”.
 
Conforme con lo anterior y dado el carácter residual de la acción de tutela, esta se torna improcedente cuando no se ha hecho uso de la jurisdicción ordinaria y tampoco puede emplearse para revivir términos precluídos o para mejorar la interpretación que se hizo de un determinado resultado.


Mediante Sentencia del 19 de enero de 2011, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, confirmó la sentencia impugnada, argumentando que el reproche constitucional está sustentado en el porcentaje de invalidez determinado por las entidades accionadas, decisiones que no resultan ni injustificadas ni antojadizas y además se encuentran en firme desde hace casi cuatro años, razón por la cual el debate se tiene que dilucidar ante la jurisdicción ordinaria y no ante el juez de tutela, máxime cuando el principio de inmediatez es un requisito de procedibilidad de la acción conforme al cual el tiempo transcurrido desde el momento de la vulneración del derecho hasta la fecha en que se ejercite el recurso de amparo debe ser razonable y proporcionado.
 
Señaló que, de conformidad con la Ley 962 de 2005la actora cuenta con la posibilidad de solicitarle a la parte pasiva una nueva valoración de su pérdida de la capacidad laboral.

Consideraciones de la corte
En el sistema de seguridad social en Colombia se ha incluido un conjunto de previsiones orientadas a regular la situación de las personas que deben enfrentar una pérdida de su capacidad laboral, en distintos niveles. En ese contexto, la calificación de la pérdida de capacidad laboral, a través de los procedimientos previstos en la ley, es determinante para establecer las prestaciones a las que puede acceder una persona en los eventos de incapacidad permanente parcial o de invalidez



2 regímenes

Incapacidad de origen profesional
Incapacidad de origen Común

Allí se dispone que la persona inválida por cualquier causa, accidente o enfermedad, de origen no profesional, no provocada intencionalmente, que hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral, y cumpla con la cotización en el sistema de 50 semanas dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración del hecho causante, o 25 semanas en los tres últimos años, cuando el afiliado haya cotizado el 75% de las semanas para el reconocimiento de la pensión de vejez, tendrá derecho a una pensión de invalidez. En este régimen el reconocimiento y pago está a cargo del ISS o del fondo de pensiones en el que se encuentre afiliada la persona afectada.

O.C
De acuerdo con la ley, el monto mensual de la pensión de invalidez será equivalente a: a. El 45% del ingreso base de liquidación, más el 1.5% de dicho ingreso por cada cincuenta semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras quinientas semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral sea igual o superior al 50% e inferior al 66%, o, b. El 54% del ingreso base de liquidación, más el 2% de dicho ingreso por cada cincuenta semanas de cotización que el afiliado tuviese acreditadas con posterioridad a las primeras ochocientas semanas de cotización, cuando la disminución en su capacidad laboral es igual o superior al 66%. Se dispone, así mismo, que la pensión por invalidez no podrá ser superior al 75% del ingreso base de liquidación y que, en ningún caso la pensión de invalidez podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual.

O.P
Ley 100 de 1993, y actualmente, está desarrollada por la Ley 776 de 2002,regulación que en materia de pensión de invalidez exige como requisito para su reconocimiento que se declare el estado de invalidez por el 50% o más de pérdida de capacidad laboral, y señala que la Administradora de Riesgos Profesionales a la que se encuentre afiliado el trabajador debe reconocer y pagar a sus afiliados dicha prestación. La citada norma señala, en su artículo 10, que cuando la invalidez es superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al sesenta por ciento (60%) del ingreso base de liquidación; si la invalidez es superior al sesenta y seis por ciento (66%), tendrá derecho a una pensión de invalidez equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del ingreso base de liquidación; así mismo indica que cuando el pensionado por invalidez requiere el auxilio de otra u otras personas para realizar las funciones elementales de su vida, el monto de la pensión de que trata el literal anterior se incrementa en un quince por ciento (15%).

cuando se presenten discrepancias por el origen del accidente o de la enfermedad, causante o no de la pérdida de la capacidad laboral o de la muerte, estas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y riesgos profesionales.

Una vez agotado éste trámite, si el interesado no está de acuerdo con la calificación, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional, durante el proceso de calificación “

La decisión que allí se adopte será susceptible de controvertirse por medio de acciones judiciales ante la justicia laboral ordinaria, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, que establece: “

el artículo 9° del Decreto 2463 de 2001, establece que la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral se basa, entre otros, en las historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y, en general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, como puede verse en esta disposición normativa no se discrimina si tales medios de prueba tengan que provenir de una entidad determinada, verbigracia la ARL y la EPS respectiva, sino que permitiría arrimar al proceso todas las historias clínicas e informes de los médicos y terapeutas que la hayan tratado en su proceso de rehabilitación, a través de planes complementarios de salud y de profesionales de la salud contratados particularmente, en razón a que éstos les asiste la responsabilidad de cumplir con los principios éticos que rigen su conducta profesional, so pena de incurrir en faltas disciplinarias, administrativas, civiles o penales a que haya lugar.
De igual manera, el Decreto 917 de 1999 indica que la calificación de la pérdida de la capacidad laboral deberá tener en cuenta criterios técnicos, pruebas e historias clínicas y valoraciones científicas a que haya lugar en cada caso particular

En la Sentencia C-425 de 2005, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo 1°, del artículo 1° de la Ley 776 de 2002, de conformidad con el cual, en el Sistema General de Riesgos Profesionales, la existencia de enfermedades anteriores no era causa para aumentar el grado de incapacidad, ni las prestaciones que correspondiesen al trabajador, la Corte Constitucional señaló que dicha disposición resultaba contraria a la dignidad de la persona humana y al principio de igualdad, porque permitía que se desconociera la realidad de la persona que materialmente tuviese la condición de inválida, pero a la que jurídicamente no se le reconocía el acceso a las prestaciones del sistema general de riesgos profesionales, a partir de una calificación puramente formal, que desconocía la verdadera situación de discapacidad de la persona.

MUCHAS GRACIAS
Aunque en la Sentencia C-425 de 2005 la Corte no hizo un pronunciamiento expreso sobre el particular, es claro que cuando, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, una persona que tenía una pérdida de capacidad laboral preexistente, de cualquier origen, llega a un porcentaje superior al 50% de pérdida de la capacidad laboral, debe asumirse que se trata de un evento de origen profesional, y, por consiguiente, la fecha de estructuración debe fijarse a partir de los componentes profesionales de la discapacidad, y el régimen de la invalidez es el propio del sistema general de riesgos profesionales.

Cuando ocurre el fenómeno contrario, esto es, cuando como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, una persona sufre una pérdida permanente de capacidad laboral inferior al 50% y luego, por factores de origen común ajenos a los factores profesionales ya calificados, ese porcentaje asciende a más del 50%, la fecha de estructuración debe fijarse a partir de la que genera en el individuo una pérdida de su capacidad laboral en forma permanente y definitiva y, en este caso, el régimen aplicable será el común.

Caso concreto
En el presente asunto, si bien los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, pueden ser nuevamente solicitados por la accionante, cabe ordenarlos nuevamente por vía de tutela teniendo en cuenta que en los practicados no se ha realizado una valoración integral ni se ha dado cabal cumplimiento a las exigencias previstas al efecto, como es el caso de la exposición de manera clara y suficientemente razonada de los distintos fundamentos de cada uno de sus componentes.
La Junta Regional de Bogotá y Cundinamarca y la Nacional de Calificación de Invalidez, como órgano de primera instancia deben justificar los dictámenes de manera clara y razonada respecto de cada uno de sus elementos. En particular, deben discriminarse todos los factores de discapacidad, con su respectivo porcentaje, y explicarse detalladamente las razones para calificar el origen de los mismos. En este caso deberá tenerse en cuenta que con apoyo en dictamen de su médico tratante, la accionante cuestiona los elementos de la calificación, en lo concerniente a la exclusión del accidente como fuente de los desórdenes que padece y la atribución de un origen común a los mismos. En particular llama la atención que si menciona la fribromialgia como factor de discapacidad, se afirme categóricamente su naturaleza común sin las debidas razones y explicaciones que despejen las dudas que puedan subsistir al respecto.

Ciertamente el argumento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para no aplicar el precedente jurisprudencial de la sentencia C-425 de 2005, obedece a que la accionante no tiene una pérdida de la capacidad laboral de enfermedades de origen común y profesional superior al 50%, sin embargo en el último dictamen No. 14595 del 8 de mayo de 2007, éstas suman 50.4%, pero la Junta Nacional afirma que el resultado es 39.60%,lo que deja ver la falta de claridad en el sustento por el cual no se hace una valoración integral.

La razón que lleva a la Sala a tutelar el derecho fundamental que se viene invocando es que en los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, no se ha realizado una valoración integral de conformidad con las exigencias que para el efecto aplican, como es el caso de la exposición clara y suficientemente razonada de los distintos fundamentos de cada uno de sus componentes.

en la medida en que se trata de dictámenes que tienen ya varios años y la condición de la accionante es dinámica y puede haber cambiado con el tiempo, lo que corresponde es disponer una nueva calificación en la que se proceda en los términos que se han dejado sentados, entre otros, justificando  de manera precisa la fecha que se toma para la estructuración de la discapacidad.

Por consiguiente, en aras de proteger la dignidad humana, la seguridad social, la salud, la protección reforzada a quienes se hallen en circunstancia de debilidad manifiesta y el mínimo vital, se dispondrá la práctica de una nueva calificación que respete los parámetros fijados en esta providencia.



DECISIÓN
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del 19 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., la cual confirmó la sentencia del Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá D.C., proferida el 16 de noviembre de 2010, en la que se negó el amparo solicitado.
 
SEGUNDO: TUTELAR los derechos a la seguridad social en salud de la señora María Catalina Peraza Vengoechea, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca que, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha en que la señora María Catalina Peraza Vengoechea, con base en la presente sentencia, solicite un nuevo dictamen, valore y califique su situación de incapacidad en los términos señalados en las consideraciones de la presente sentencia, para efectos de determinar si le asiste o no derecho a la pensión de invalidez.
 
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