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sergio montoya

on 19 February 2013

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Hasta principios de los años noventa los derechos humanos figuraron en la agenda de la política exterior de México Desde el punto de vista sistémico, la posición mexicana correspondió a la estrategia de inserción internacional de un país de menor poder relativo, que, además, debió gestionar la vecindad con una superpotencia en el contexto del enfrentamiento bipolar. De ello se derivó una diplomacia fuertemente inclinada hacia la defensa de la soberanía y la no intervención como medios para preservar la autonomía nacional. Éstos fueron rasgos distintivos de la política exterior mexicana en todos los ámbitos, y se proyectaron también en su posicionamiento frente al desarrollo de las normas internacionales de derechos humanos. En efecto, en el contexto de la guerra fría se temió que las grandes potencias utilizaran los mecanismos internacionales de derechos humanos como excusa para la injerencia ilegítima en los asuntos internos de otros países. Era un temor fundado, como lo demostró la política exterior estadounidense hacia Latinoamérica en esos años. En ese contexto, para los diplomáticos mexicanos cualquier debilitamiento del principio de no intervención suponía “una invitación a la manipulación hegemónica”. México colocó la soberanía y la no intervención como ejes rectores de la cooperación internacional en materia de derechos humanos.

Esta suerte de equilibrio funcionó bien durante las primeras décadas, cuando la mayoría de los Estados compartía la posición de México; sin embargo, comenzó a tambalearse en la medida en la que más actores no estatales se involucraron en esta agenda internacional A México le preocupaba no sólo el potencial uso ilegítimo de las normas internacionales por parte de terceros, sino también su correcta aplicación en el caso mexicano. El régimen de partido hegemónico, aunque formalmente democrático, se fincó en el uso endémico y extenso de prácticas autoritarias, que no resistían la prueba del escrutinio internacional en materia de derechos fundamentales. Por el mismo motivo, tampoco interesaba al gobierno que los ciudadanos mexicanos tuvieran acceso a foros de denuncia o a tribunales internacionales después de agotar las instancias jurídicas internas. Hasta los años ochenta no existieron en el país organizaciones o grupos sociales que intentaran incidir en la política exterior del país en este campo. Incluso cuando en la década de los setenta comenzó a cobrar fuerza la construcción de redes transnacionales de derechos humanos en América Latina debido a los abusos de las dictaduras militares, éstas no se extendieron a México, y el caso mexicano pasó mayormente desapercibido en la escena mundial. Hacia noviembre de 1945 México en las negociaciones paralelas que llevaron tanto a la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre como a la Declaración Universal de los Derechos Humanos adoptadas en 1948 las delegaciones mexicanas recibieron la instrucción de fijar su posición de acuerdo con los siguientes lineamientos: Lineamientos contenidos en el memorando del 19 de marzo de 1948 formulado por el licenciado Pablo Campos Ortiz, miembro de la delegación mexicana ante la IX Conferencia Internacional Americana. Memorando transcrito en el documento: Carta de Germán Fernández del Castillo a Jaime Torres Bodet, presidente de la delegación mexicana, sexta comisión de la OEA , referente a la Declaración Americana de Derechos y Deberes Esenciales del Hombre, Bogotá, Colombia, 26 de abril de 1948, s. p. dimensión internacional de la reforma de derechos humanos a) Los derechos humanos no deben ser objeto de una convención, sino de una simple declaración.
b) Es inadmisible la llamada protección internacional de los derechos humanos, por lo que no puede aceptarse nada que tienda a constituir una maquinaria internacional para proteger tales derechos.
c) Debe apoyarse cualquier tendencia en el sentido de fortalecer la protección nacional de los derechos humanos mediante soluciones de derecho interno, tales como la institución mexicana del juicio de amparo. Lineamientos contenidos en el memorando del 19 de marzo de 1948 formulado por el licenciado Pablo Campos Ortiz, miembro de la delegación mexicana ante la IX Conferencia Internacional Americana. Memorando transcrito en el documento: Carta de Germán Fernández del Castillo a Jaime Torres Bodet, presidente de la delegación mexicana, sexta comisión de la OEA , referente a la Declaración Americana de Derechos y Deberes Esenciales del Hombre, Bogotá, Colombia, 26 de abril de 1948, s. p. dimensión internacional de la reforma de derechos humanos:

a) Los derechos humanos no deben ser objeto de una convención, sino de una simple declaración.

b) Es inadmisible la llamada protección internacional de los derechos humanos, por lo que no puede aceptarse nada que tienda a constituir una maquinaria internacional para proteger tales derechos.

c) Debe apoyarse cualquier tendencia en el sentido de fortalecer la protección nacional de los derechos humanos mediante soluciones de derecho interno, tales como la institución mexicana del juicio de amparo. Lineamientos contenidos en el memorando del 19 de marzo de 1948 formulado por el licenciado Pablo Campos Ortiz, miembro de la delegación mexicana ante la IX Conferencia Internacional Americana. Memorando transcrito en el documento: Carta de Germán Fernández del Castillo a Jaime Torres Bodet, presidente de la delegación mexicana, sexta comisión de la OEA , referente a la Declaración Americana de Derechos y Deberes Esenciales del Hombre, Bogotá, Colombia, 26 de abril de 1948, s. p. dimensión internacional de la reforma de derechos humanos:

a) Los derechos humanos no deben ser objeto de una convención, sino de una simple declaración.

b) Es inadmisible la llamada protección internacional de los derechos humanos, por lo que no puede aceptarse nada que tienda a constituir una maquinaria internacional para proteger tales derechos.

c) Debe apoyarse cualquier tendencia en el sentido de fortalecer la protección nacional de los derechos humanos mediante soluciones de derecho interno, tales como la institución mexicana del juicio de amparo. En 1969 México participó a fondo en las discusiones que condujeron a la redacción final de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sin embargo, el afán del gobierno mexicano fue restringir las facultades que el anteproyecto original contemplaba para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y cabildeó intensamente en contra del establecimiento de una Corte Interamericana de Derechos Humanos con competencia jurisdiccional obligatoria.

La delegación mexicana —presidida por el jurista Antonio Martínez Báez— estimó que resultaría contraproducente para el país formar parte de la reducida minoría que votaría en contra, por lo que en el último momento México cambió su posición y brindó su apoyo para la adopción de la Convención. La ratificó hasta 1981. En 1985, el entonces canciller, Bernardo Sepúlveda, recordó los motivos por los cuales México rechazaba la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Vale la pena citarlo en extenso, porque representa el modo de razonar de toda una generación de diplomáticos mexicanos:

“Hay algunas cuestiones… que tienen que ser dirimidas no únicamente a la luz de las consideraciones políticas o con relación a los fines superiores del respeto a los derechos humanos. Hay algunas consideraciones que tienen que ver, por ejemplo, con el ejercicio del poder político en foros internacionales y con la capacidad de determinados intereses de hacer prevalecer un punto de vista en contra de países débiles. La experiencia mexicana no ha sido siempre positiva en lo que hace al sometimiento de diferendos a instancias internacionales. Llámese Fondo Piadoso de las Californias, llámese Isla de la Pasión, llámese Chamizal. En todas estas instancias en que hemos sometido diferendos con otros Estados a la jurisdicción de órganos arbitrales, nuestra experiencia ha sido negativa… la razón nos fue negada por juegos de poder, por juegos de intereses o, en su caso, fue diferido el acatamiento de la justicia, la ejecución de la sentencia por un lapso bien prolongado. De ahí… que haya también un justo temor al sometimiento, no al arbitraje, sino a la arbitrariedad… Hemos visto en épocas recientes y desde luego sufrido en épocas pasadas, manipulaciones de instituciones judiciales o arbitrales internacionales. De ahí que haya reservas a la consideración de un compromiso obligatorio en lo que hace a tribunales de esta índole”. Comparecencia del C. Lic. Bernardo Sepúlveda Amor, Diaio de Debates de la Cámara de Senadores, LIII Legislatura, año I, 11 de diciembre de 1985. De manera bastante inesperada el presidente dio un paso que, visto en retrospectiva, resultó decisivo para la generación de una cultura de los derechos humanos en México: en junio de 1990 creó la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH ), inspirada en la figura del defensor del pueblo u ombudsman. A mediados de los años ochenta aparecieron las primeras OSC interesadas en la promoción de los derechos humanos. Mediante sus labores de educación y difusión del paradigma de los derechos humanos poco a poco se empezó a generar en el país un contexto político y social de exigencia frente al gobierno por las fallas en este campo. Los abusos endémicos en el sistema de justicia y en la actuación de las fuerzas del orden —especialmente el uso de la tortura— comenzaron a ser identificados como violaciones a los derechos humanos. En 1996 se dio el primer gran cambio: el gobierno de México invitó por primera vez a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a visitar el país para observar la situación de los derechos humanos in situ y, en consecuencia, a emitir una opinión al respecto.

La segunda medida fue todavía más importante. Se trató del reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1998. El momento y el contexto sugieren que ésta fue una iniciativa para responder a la crítica internacional, que se había fortalecido por el tema de las mujeres asesinadas en Ciudad Juárez y a raíz de la matanza en la comunidad de Acteal, Chiapas, en diciembre de 1997. Por primera vez en la historia el país fue objeto de campañas internacionales sistemáticas y sostenidas en materia de derechos humanos. Organizaciones de la sociedad civil mexicanas y extranjeras conformaron redes transnacionales que interpelaron continuamente al gobierno de México respecto a la situación en el sureste del país, recurrieron a foros internacionales para realizar denuncias e intentaron movilizar presiones políticas desde afuera. También recurrieron con mayor frecuencia al litigio internacional, especialmente ante la CIDH, donde el número de casos de peticionarios mexicanos comenzó a crecer. Frente al problema económico, la política exterior no fue inicialmente una prioridad para el presidente Zedillo. Sin embargo, muy pronto el conflicto en Chiapas cobró dimensiones internacionales: el zapatismo y su discurso indigenista despertó simpatías allende fronteras y, entre otros actores externos, el movimiento transnacional de derechos humanos dirigió su atención a México. Las principales OSC de derechos humanos internacionales —Amnistía Internacional y Human Rights Watch— finalmente tornaron su atención al caso de México. En 1986 y en 1990, respectivamente, ambas organizaciones emitieron informes sobre la situación de los derechos humanos en México, que, por primera vez en la historia, fueron ampliamente divulgados. También los abusos cometidos en el orden electoral —inequidad en la competencia, fraudes, etcétera— se denunciaron como violaciones a los derechos políticos de los mexicanos. Algunos partidos de oposición, como el pan, adoptaron esta bandera como una de las estrategias para exigir la apertura democrática del sistema político. El PAN, en particular, recurrió a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) para denunciar la violación a los derechos políticos de sus militantes consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos ratificada por México en 1981. La CIDH se pronunció a favor de los peticionarios, y la reacción del gobierno mexicano fue desconocer la competencia de la Comisión como instrumento en asuntos relativos a procesos electorales La cincuentena de OSC de derechos humanos mexicanas comenzaron a tener un acompañamiento internacional. Entre las que destacaron la Academia Mexicana de Derechos Humanos, el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria y el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro. En junio de 1993 se celebró la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en el marco de Naciones Unidas, donde se introdujo la propuesta —fuertemente respaldada por Estados Unidos y la Unión Europea— de crear la Oficina del Alto Comisionado. El gobierno mexicano se opuso a tal iniciativa y sostuvo que era necesario “conjugar la soberanía nacional con los consensos globales”. En esta ocasión el gobierno mexicano sí asumió el costo político de estar en minoría en el plano regional, ya que casi todos los países latinoamericanos se mostraron favorables, e incluso algunos fueron entusiastas, ante esta propuesta.

A principios de la década de los noventa había un claro desfase entre el avance de la agenda internacional e interamericana de los derechos humanos y las concepciones que animaban a la política exterior mexicana. En la cancillería esto empezó a causar gran inquietud: muchos lo experimentaban como un riesgo, como un gran desafío. (cc) photo by theaucitron on Flickr (cc) photo by theaucitron on Flickr Dos decisiones más ilustran la nueva actitud del gobierno mexicano: la firma del Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación con la Unión Europea, que incluyó una cláusula democrática, y del Estatuto de Roma, que dio origen a la Corte Penal Internacional.

A partir de 2000 la cancillería mexicana comenzó a desarrollar una verdadera política exterior de derechos humanos; es decir, una política que contó con las cualidades de intención, agenda y sistematicidad. La transformación fue notable en muchos aspectos y, de hecho, se suele hablar de un giro de 180 grados en la posición de México en este campo. Jorge G. Castañeda fue uno de los miembros fundadores de la Comisión Mexicana para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, a principios de los noventa. Participó en acciones de denuncia internacional por abusos a los derechos humanos cometidos en México, particularmente en Estados Unidos durante la etapa de las negociaciones del TLCAN. La buena disposición del gobierno mexicano al escrutinio internacional se tradujo en un buen número de visitas de relatores y grupos de trabajo. Hasta 2005 se habían registrado dieciséis visitas a México, y se habían recibido 388 recomendaciones en la materia.

México cambió decididamente su posición respecto a los mecanismos de petición individual que permitirían a sus nacionales recurrir directamente a los órganos de supervisión previstos en los diferentes tratados internacionales de derechos humanos después de agotar todos los recursos internos. Finalmente, debe mencionarse la contribución de México para impulsar el principio de jurisdicción universal, por el cual se asume que todos los Estados comparten el interés de llevar ante la justicia a aquellos individuos responsables de crímenes de guerra o de lesa humanidad, independientemente de su nacionalidad o del lugar en donde haya sido cometido el crimen.

En una decisión sin precedentes, el gobierno mexicano concedió la extradición del argentino Ricardo Miguel Cavallo para ser juzgado en España por los delitos de genocidio y terrorismo. Asimismo, en 2005 finalmente se ratificó el Estatuto de Roma, que creó la Corte Penal Internacional.
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