Diplomacia e Política Doméstica

INTRODUÇÃO 1

Quanto e como questões domésticas influenciam na diplomacia?

O objeto de estudo de Putnam é Cúpula de Bonn (Alemanha), 1978.

Discussão de um programa de recuperação global.

Tal programa tinha impactos internos e isso causou controvérsia.

POSIÇÃO DOS PAÍSES

- Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento, a OCDE, defendeu programa de recuperação da economia global.

- Ideia tinha apoio inicial do governo Jimmy Carter (EUA) e dos países mais fracos. Hoje a OCDE conta com 36 países membros.

- Em princípio, líderes da Alemanha e do Japão se posicionaram contra as medidas. Argumentavam que países "prudentes" não deveriam “salvar países esbanjadores”.

- Especialmente a Alemanha também criticava a política de consumo de petróleo dos EUA e falta de zelo com o dólar baixo.

- Nos EUA, também havia setores contrários.

INTRODUÇÃO 2

- Publicamente demonstravam-se

problemas.

- Privadamente atores tentavam se

entender.

- Acordo combinou pressões domésticas e internacionais.

Resultado: genuína coordenação política internacional. Todos ganharam.

O que propõe Putnam

Ir além da observação dos fatores domésticos sobre assuntos internacionais.

Buscar teorias que integrem ambas esferas (doméstica x internacional).

JOGOS DE DOIS NÍVEIS

- Tabuleiro no nível nacional: os grupos domésticos perseguem seus interesses pressionando o governo a adotar políticas a eles favoráveis.

- Tabuleiro no nível internacional: os governos nacionais buscam maximizar suas próprias habilidades de satisfazer as pressões domésticas, enquanto minimizam as consequências adversas das evoluções externas.

- Os dois jogos precisam ser considerados pelos tomadores de decisão, pois seus países permanecem interdependentes e soberanos.

- Cada líder político nacional está presente em ambos os tabuleiros.

JOGOS DE DOIS NÍVEIS

- Ações que são racionais para um jogador em determinado tabuleiro podem ser imprudentes para esse mesmo jogador em outro tabuleiro.

- Existem fortes incentivos para a coerência entre esses jogos.

- Desafio: elaborar soluções analíticas a partir de jogos de dois níveis.

EM DIREÇÃO A UMA TEORIA DA RATIFICAÇÃO:

A IMPORTÂNCIA DOS “WIN-SETS”

- Cenário que pode ser aplicado a qualquer jogo de dois níveis: negociadores que representam duas organizações encontram-se para buscar um acordo, sujeitos à limitação de que qualquer acordo provisório precisa ser ratificado pelas respectivas organizações.

- Cada lado representado por um único líder ou “negociador-chefe”, que não tem preferências políticas independentes e busca simplesmente encontrar um entendimento atrativo para suas bases.

EM DIREÇÃO A UMA TEORIA DA RATIFICAÇÃO:

A IMPORTÂNCIA DOS “WIN-SETS”

- Divisão analítica do processo em dois estágios:

1. a barganha entre os negociadores que leva a um acordo provisório – chamemos este estágio de nível I;

2. as discussões em separado entre os grupos domésticos de apoio sobre ratificar ou não o acordo – chamemos este estágio de nível II.

- A “ratificação” pode envolver um processo formal de votação no nível II, como:

- no Brasil, a celebração de tratados, convenções e atos internacionais compete ao Presidente da República, e a ratificação compete exclusivamente ao Congresso Nacional (arts. 84, VIII, e 49, I, da Constituição Federal).

- Não é essencial pensar na ratificação como uma função parlamentar; os atores do nível II podem representar agências burocráticas, grupos de interesse, classes sociais ou mesmo a opinião pública.

- Única restrição formal no processo de ratificação: um acordo preliminar no nível I não pode ser emendado no nível II sem reabrir as negociações no nível I.

A ratificação final só pode ser votada a favor ou contra.

Modificação conta como rejeição, exceto se for aprovada por todas as outras partes do acordo.

- O “conjunto de vitórias” [win-set] para determinada base de apoio do nível II é: o conjunto de todos os acordos possíveis do nível I que seriam vitoriosos quando colocados em votação.

Maiores conjuntos de vitórias tornam os acordos no nível I mais prováveis.

Qualquer acordo bem sucedido precisa encaixar-se nos conjuntos de vitórias do nível II de cada uma das partes do acordo.

Defecção voluntária e defecção involuntária

Defecção voluntária: recusa dada por um ator egoísta racional na ausência de contratos obrigatórios. Por exemplo: o problema analisado no dilema do prisioneiro.

Defecção involuntária: reflete o comportamento de um agente que é incapaz de cumprir uma promessa devido ao fracasso de uma ratificação.

- A credibilidade de um compromisso oficial em jogos de dois níveis é baixa porque o negociador é incapaz de garantir a ratificação, mesmo que os custos reputacionais da rejeição sejam altos.

- A credibilidade (e, portanto, a capacidade de obter acordos) no nível I é acentuada pela capacidade comprovada do negociador em “executar” no nível II.

- Quanto menores os conjuntos de vitórias, maior é o risco de defecção involuntária.

- Os tamanhos relativos dos respectivos conjuntos de vitórias do nível II afetarão a distribuição de ganhos conjuntos das barganhas internacionais.

- Implicações ambíguas [“sweet-and-sour”] do tamanho do conjunto de vitórias – jogo de soma zero simples entre X e Y.

EFEITOS DA REDUÇÃO DO TAMANHO DO CONJUNTO DE VITÓRIAS

XM = resultado máximo para X

YM = resultado máximo para Y

X1 = resultado mínimo de X que poderia ser ratificado

Y1 = resultado mínimo de Y que poderia ser ratificado

Qualquer acordo na distância entre X1 e Y1 poderia ser ratificado por ambas as partes.

Se o conjunto de vitórias de Y for reduzido para Y2, o leque de acordos seria reduzido em favor de Y.

Entretanto, se Y reduzisse ainda mais seu conjunto de vitórias para além de Y3, os negociadores repentinamente se veriam em um impasse, pois os conjuntos de vitória não seriam mais sobrepostos.

AS PREFERÊNCIAS E COALIZÕES DO NÍVEL II

O tamanho do conjunto de vitórias depende da distribuição de poder, das preferências e das coalizões possíveis entre os grupos domésticos do nível II

Princípios que determinam o tamanho do conjunto de vitórias:

- Quanto menor o custo do “não-acordo” para os grupos domésticos, menor será o conjunto de vitórias

Custo do "não-acordo": preço da desistência, rompimento, custo esperado da guerra

- Alguns grupos domésticos podem ter custos baixos com não-acordos, ao passo que outros podem ter custos mais altos.

- O “não-acordo” geralmente representa o status quo, embora em alguns casos o não-acordo possa piorar a situação

AS PREFERÊNCIAS E COALIZÕES DO NÍVEL II

O tamanho do conjunto de vitórias depende da distribuição de poder, das preferências e das coalizões possíveis entre os grupos domésticos do nível II

FORÇAS ISOLACIONISTAS X FORÇAS INTERNACIONALISTAS

- O tamanho do conjunto de vitórias (e, daí, o espaço de negociação do negociador do nível I) depende do tamanho relativo das forças “isolacionistas” (que se opõem à cooperação internacional em geral) e das forças “internacionalistas” (que oferecem “apoio incondicional”).

- O apoio incondicional a acordos internacionais é geralmente maior em países pequenos, mais dependentes e de economias mais abertas se comparados a países mais autossuficientes.

- Os estados mais autossuficientes que possuem conjuntos de vitórias menores fazem menos acordos internacionais e quando os fazem negociam mais duramente.

PREFERÊNCIAS HOMOGÊNEAS DOS GRUPOS DOMÉSTICOS

- Em alguns casos, a avaliação do não-acordo pode ser o único desacordo importante entre os grupos do nível II porque seus interesses são relativamente homogêneos.

- Quanto mais o negociador conseguir ganhar no nível I maiores serão suas chances de conseguir a ratificação.

PREFERÊNCIAS HETEROGÊNEAS DOS GRUPOS DOMÉSTICOS

- Casos em que qualquer acordo do nível I atinge desigualmente cada um desses grupos envolvidos.

- Ex.: Tratado de Versalhes: Em 1919 alguns grupos domésticos opuseram-se ao Tratado de Versalhes porque o acharam muito severo para as potências derrotadas e outros porque o acharam muito brando.

AS PREFERÊNCIAS E COALIZÕES DO NÍVEL II

O tamanho do conjunto de vitórias depende da distribuição de poder, das preferências e das coalizões possíveis entre os grupos domésticos do nível II

Outros fatores que influenciam no tamanho do conjunto de vitórias:

- Quando os custos e/ou os benefícios de um acordo proposto são relativamente concentrados, é razoável esperar que grupos domésticos cujos interesses são mais afetados buscarão exercer uma influência especial no processo de ratificação.

- A composição de grupos domésticos ativos no nível II também varia com o nível de politização do assunto. A politização muitas vezes ativa grupos que estão menos preocupados com os custos do "não-acordo", reduzindo assim o tamanho efetivo do conjunto de vitórias.

Importância do sigilo para negociações exitosas

- Quantidade de temas envolvidos: como regra geral, o grupo com maior interesse em determinada questão provavelmente terá a posição mais extremada quando ela for debatida.

CONEXÃO SINÉRGICA

Tipo de vínculo entre questões do nível I que altera os resultados possíveis no nível II

- Não altera as preferências de grupos domésticos, mas cria uma opção política (como um crescimento maior nas exportações) que estava anteriormente além do controle doméstico.

Ex.: maioria de grupos domésticos no nível II opõe-se a determinada política (a desregulamentação do preço do petróleo), porém alguns membros dessa maioria estariam inclinados a mudar seus votos em troca de benefícios (empregos nas indústrias exportadoras).

Ex.: na Rodada de Tóquio os países usaram a negociação internacional para promover reformas internas em situações nas quais as pressões dos grupos domésticos de outra forma impediriam a ação, caso não houvesse a pressão (e os benefícios das barganhas) que um parceiro estrangeiro poderia fornecer.

- A interdependência econômica multiplica as oportunidades de alterarem-se as coalizões domésticas (e, daí, os resultados das políticas) ao expandir o conjunto de alternativas viáveis – com efeito, ao criar entrelaçamentos políticos para além das fronteiras nacionais.

2. AS INSTITUIÇÕES POLÍTICAS DO NÍVEL II

O tamanho do conjunto de vitórias depende das instituições políticas do nível II

PROCEDIMENTOS DE RATIFICAÇÃO

Necessidade de maioria qualificada para ratificação de um acordo.

Poder de veto.

O poder efetivo de veto de um pequeno grupo faz com que muitos acordos sejam rejeitados.

Regras de ratificação rígidas.

Aumentam o poder de barganha, mas reduzem o escopo da cooperação internacional.

Práticas de ratificação não formalizadas.

Propensão japonesa de buscar o consenso doméstico mais amplo possível.

AS INSTITUIÇÕES POLÍTICAS DO NÍVEL II

O tamanho do conjunto de vitórias depende das instituições políticas do nível II

PRÁTICAS POLÍTICAS QUE AFETAM O TAMANHO DO CONJUNTO DE VITÓRIAS: FORÇA X AUTONOMIA ESTADO

Uma forte disciplina no partido do governo aumenta o conjunto de vitórias ao ampliar o alcance dos acordos pelos quais o negociador do nível I pode esperar apoio.

Enfraquecimento da disciplina partidária nas maiores nações ocidentais reduz o escopo para a cooperação internacional.

Quanto maior for a autonomia dos tomadores centrais de decisões em relação aos grupos domésticos do nível II, maior será seu conjunto de vitórias e, assim, maiores serão as chances de alcançar-se um acordo internacional.

Quanto mais forte for a autonomia de um Estado em relação às pressões domésticas, mais fraca é sua posição relativa ao barganhar internacionalmente.

Ex.: diplomatas que representam uma ditadura fortificada são menos capazes que representantes de uma democracia de argumentar que os grupos domésticos impedem a realização de um acordo desvantajoso

3. AS ESTRATÉGIAS DOS NEGOCIADORES DE NÍVEL I

O tamanho do conjunto de vitórias depende das estratégias dos negociadores do nível I

- Cada negociador do nível I tem interesse de maximizar o conjunto de vitórias do outro negociador, mas em relação ao seu próprio conjunto de vitórias suas motivações são variadas.

- Quanto maior for seu conjunto de vitórias, mais facilmente ele conclui um acordo, mas também mais fraca é sua posição de barganha em frente a outro negociador.

COMPENSAÇÕES PARALELAS:

- Em um jogo de dois níveis as compensações paralelas podem vir de fontes domésticas sem nenhuma relação com o tema ou podem-se receber como parte da negociação internacional.

Ex.: O governo Carter fez diversas ofertas persuasivas (como projetos de obras públicas) com o objetivo de convencer senadores hesitantes a ratificar o Tratado do Panamá.

REPUTAÇÃO DO NEGOCIADOR-CHEFE

- Um negociador-chefe cuja reputação política doméstica seja alta pode conseguir mais facilmente a ratificação de suas iniciativas externas.

INCERTEZA E TÉCNICAS DE BARGANHA

- Os negociadores do nível I são freqüentemente mal-informados a respeito da política do nível II, particularmente sobre o lado da oposição.

- Geralmente os governos não analisam bem a política interna dos demais países durante as crises.

- A incerteza sobre o tamanho do conjunto de vitórias pode ser tanto um instrumento de barganha quanto um obstáculo para negociações de dois níveis.

A incerteza sobre o conjunto de vitórias do oponente aumenta a preocupação do negociador com o risco de defecção involuntária.

Um negociador maximizador de utilidade precisa convencer seu oponente de que seu próprio conjunto de vitórias é “incomum”.

- Em jogos de dois níveis, toda negociação envolve “a troca controlada de informações parciais”.

REESTRUTURAÇÃO E REVERBERAÇÃO

Formalmente, a Teoria dos Jogos exige estruturação prévia das questões e dos payoffs envolvidos.

Na prática, todavia, há constantes tentativas de reestruturação do jogo e alteração das percepções acerca dos custos do não-acordo e dos benefícios dos acordos propostos.

Nas interações doméstico-internacionais, em que são comuns os jogos de dois níveis, os governos buscam expandir os conjuntos de vitórias uns dos outros.

REVERBERAÇÃO

A pressão internacional altera o equilíbrio doméstico, influenciando as negociações.

Pode ser positiva e facilitar o acordo (ex: Cúpula de Bonn de 1978).

Pode ser negativa e causar reação doméstica adversa.

Teoria da Escolha Racional: a reverberação é problemática, pois implica interconexão entre as funções de utilidade de atores independentes, ainda que por meio de diferentes níveis do jogo.

Duas lógicas explicam a reverberação entre atores egoístas e maximizadores da utilidade:

1ª) ofender estrangeiros pode ser custoso a longo prazo (“to get along, go along”);

2ª) a incerteza que permeia as questões internacionais faz com que as mensagens do exterior mudem ideias, movam indecisos e encorajem a minoria doméstica.

O fenômeno da reverberação (juntamente com a conexão sinérgica de questões) previne o uso de um atalho atraente para a modelagem de jogos dois níveis.

O PAPEL DO NEGOCIADOR-CHEFE

É a única conexão formal entre o nível I e o nível II.

Não é realista supor que o negociador-chefe age meramente como um honesto intermediário, sem perspectivas políticas independentes.

MOTIVAÇÕES DO NEGOCIADOR-CHEFE

1. fortalecer sua posição no jogo do nível II por meio do aumento de seus recursos políticos ou por meio da minimização das perdas potenciais;

2. mudar o equilíbrio de poder no nível II em favor de políticas domésticas que prefere por motivos exógenos;

3. perseguir sua própria concepção do interesse nacional no contexto internacional.

CARACTERÍSTICAS

Prioriza seu cálculo doméstico, já que seu emprego depende da sua posição no nível II.

Combinação: menor investimento de capital político próprio para aprovação; maior retorno político possível com a ratificação.

Poder de veto sobre possíveis acordos.

Coalizão doméstica existente de apoio ao líder. Acordo que ameace essa coalização implica relutância do negociador-chefe em endossá-la.