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"Ley de Láinez"
Acosta, Mayra Belén
La organización del sistema educativo: un mapa de la cuestión
En las últimas tres décadas del siglo XlX se pueden identificar diferentes instancias y procesos relativos a la organización del sistema educativo. Los diferentes momentos que atravesó nuestra legislación escolar deben ser leídos como etapas sucesivas y no progresivas.
Entre 1875 y 1905 se sentaron las bases legales que regularon la educación pública argentina hasta la primera mitad del siglo XX.
La ley 888 de educación común de la provincia de Buenos Aires (1875), la ley 1420 de educación común de la Capital y los Territorios Nacionales (1884) y la ley 4874, conocida como “Ley Láinez” (1905) junto a la ley 1597 (1886) también conocida como la “Ley Avellaneda” constituyeron los principales hitos legislativos a partir de los cuales se configuró el sistema educativo argentino. La enseñanza media no contó con una ley orgánica que la regulara hasta la sanción de la Ley Federal de Educación, en 1993.
En los artículos 5, 14, 67 (inciso 16) de la Constitución Nacional, se prescribieron las competencias jurisdiccionales y la capacidad del Congreso para sancionar leyes educativas.
El artículo 5 estatuyó la obligación de las provincias de garantizar la educación primaria.
El artículo 14 establecio la libertad de enseñanza y el derecho a la educación, que se debía garantizar a través de “las leyes que reglamenten su ejercicio”.
El artículo 67- inciso 16- dispuso que el Congreso podía “proveer lo conducente al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria”.
El 2 de diciembre de 1881 se convocó a un Congreso Pedagógico para que elaborase un anteproyecto de ley de educación que remediara el vacío legal. En la ley 1420 de educación común, culminación de este proceso, se recuperaron numerosos aspectos de los reglamentos y antecedentes legales previos, al tiempo que se promovieron otros, inéditos. Hubo quienes consideraron esta ley según Rubén Cucuzza, como “la única posibilidad que podia surgir de la combinación entre los enunciados liberales, el creciente proceso de laicización de la sociedad, el auge del positivismo y la posición hegemónica que ostentaba la oligarquía porteña”. El proceso que derivó en la ley de educación común fue el resultado de los intercambios y negociaciones entre los diferentes sectores que participaron de los debates, de las relecturas de los modelos educativos internacionales a la luz de las necesidades locales, de las adecuaciones y los quiebres con los reglamentos y las leyes educativas preexistentes.
En lo que respecta a los debates político-pedagógicos mantenidos desde finales del siglo XlX, los argumentos presentados durante esta etapa se inscribieron en dos grandes tendencias políticas: libreal y conservadora.
Raíces Legales
La convocatoria al Congreso Pedagógico se desarrolló en el marco del fortalecimiento del modelo socio económico agro-exportador. Durante la década del 80, se consolidó el armado institucional, jurídico y administrativo del Estado nacional, la incorporación económica de la Argentina en el mercado internacional y los sectores oligárquicos experimentaron altos niveles de prosperidad. En el plano político gravitó la figura de Julia A. Roca, referente al partido autonomista Nacional (PAN) y la liga de gobernadores, quien ocupó el cargo de presidente en dos períodos (1880-1886, 1898-1904). El gobierno del PAN promovió la expansión y el desarrollo del modelo agro-exportador a través de tres políticas: la promoción y apertura del país a la inmigracion masiva, la difusión de la instrucción pública, la construcción de una extensa red ferroviaria que desembocaba en la “ciudad puerto” con el objetivo de concentrar allí el comercio con los países centrales.
En 1881 Roca fundó el Consejo Nacional de Educación asignándole dos funciones: crear y supervisar las escuelas de la Capital y los territorios nacionales y, en simultáneo, convocar a un Congreso Pedagógico que discutiese y elaborase un anteproyecto de ley de educación común que las regulase.
Según Roberto Marengo, en la acción del Consejo puede distinguirse en tres momentos: momento de estructuración, modo de expansión y momento de consolidación.
En 1882 se realizó el Congreso Pedagógico en el marco de la Exposición Continental de la Industria, instalada en la plaza Lorea de la ciudad de Buenos Aires, este Congreso fue el escenario de una de las más intensas controversias que recuerde la época, liberales y conservadores debatieron sobre los asuntos que hacían a la estructura y las características del sistema educativo. Las principales discusiones giraron en torno al perfil que debía asumir el Estado respecto de otros agentes educativos, los contenidos de la enseñanza que se impartían en las escuelas, los criterios de
El Congreso Pedagógicos de 1882
Tuvo lugar entre 1884 y 1899. Se pusieron en función las modalidades del sistema (educación primaria, secundaria, educación de adultos,etc). En 1888 comenzó a funcionar, bajo la órbita del Consejo, el Cuerpo Médico Escolar.
Momento de Estructuración
Se extendió entre 1899 y 1908. Durante su transcurso se procuró que toda la población contara con posibilidades de acceder al sistema educativo, articulando ese esfuerzo a las acciones de la sociedad civil. Articulación que consistía, principalmente, en fomentar los emprendimientos educativos de la sociedad y permitir que los vecinos se encontrarán en los establecimientos educativos, aunque sin ceder funciones, como el control de los fondos o la elección de los maestros.
Modo de expansión
Transcurrió entre 1908 y 1916, cuando creció enormemente el sistema administrativo. Se crearon la modalidad de educación para niños especiales, que no estaban contemplada en la ley 1420, y el régimen de escuelas nocturnas de adultos, y se apostó a una fuerte nacionalización de los contenidos escolares.
Momento de consolidación
El debate en el recinto
En el recinto del Congreso se presentaron dos proyectos de ley: uno por la comisión de educación, identificado con la línea católica conservadora y otro encabezado por Onésimo Leguizamón, referente de los sectores liberales. Goyena, Achával Rodriguez, Navarro Viola y Estrada representan la posición católica, mientras que Leguizamon, Wilde y Lagos Garcia, entre otros, defendieron los argumentos del sector liberal. El debate parlamentario comenzó el 4 de julio de 1883 y finalizó con el triunfo de los liberales el 8 de julio de 1884.
En la cámara de diputados, el sector clerical fue derrotado en el primer anteproyecto de 1883, por 40 votos contra 10 y en la segunda votación en 1884, por 43 contra 10.
Tras arduos debates, se presentó una reformulación del proyecto original impulsado por los liberales. Allí se establecía, en el artículo 8, que la enseñanza religiosa sólo podía ser dada por las escuelas públicas por los ministros autorizados de los diferentes cultos a los niños de sus respectiva comunión y que debían hacerse antes o después de las horas de clase. La posibilidad de que solo los sacerdotes, y no los maestros, como querían los sectores católicos, pudiesen impartir religión en contra-turno resonó en algunos como una suerte de burla ante la insuficiente cantidad de clérigos que pudieran ocuparse de dicha tarea. Aunque, por otro lado, esto garantizaba que la religión fuera aprendida por quienes voluntariamente asistieran a estos encuentros.
El 8 de julio de 1884, el Congreso nacional sancionó la ley 1420 de educación común. La ley establece una norma marco sobre la orientación deseada, los medios necesarios y las obligaciones contraídas por el Estado nacional. Las principales características que complemento la ley:
Características
Principales características que complemento la ley
Los fines de la educación elemental
1.
Se estableció que la obligatoriedad escolar constituia un principio incuestionable y axiomático (arts. 2 y 3). En correspondencia con este, la ley sanciona la gratuidad de la escuela oficial, puesto que no podía haber obligatoriedad sin gratuidad, eliminando las cargas que impedian que todos puedan acceder a ella (art. 5). A su vez, la ley contemplaba la libertad de enseñanza respetando la voluntad de los padres para elegir la escuela a la que quisieran enviar a sus hijos: también sancionó que la educación pública pertenecía a los poderes sociales y por lo tanto todos tenían un grado de injerencia sobre ella, aunque se encontrase la dirección exclusiva e indelegable del estado (art.4).
Ámbitos de aplicación
2.
El alcance de la ley se circunscribio a las escuelas primarias de la capital federal y de los territorios nacionales. De este modo, se saldó la discusión mantenida entre quienes defendían la función constitucional del congreso de dictar leyes sobre planes generales de la instrucción pública “ de alcance nacional” y quienes consideraba que había atentarse a lo dictaminado en el artículo 5 de la constitución, respetando la autonomía de las jurisdicciones provinciales.
Plan mínimo de estudios y graduación de la enseñanza
3.
El plan de estudios se orientó hacia la enseñanza de las disciplinas cuya legitimidad estaba fuera de discusión, admitiendo el carácter histórico de los saberes: lectura, escritura, historia, moral, matemáticas, física, ciencias naturales y gimnasia. (arts , 7 y 9). La enseñanza de la religión sólo podría ser impartida antes o después de clase, por un ministro del culto correspondiente (art.8).
Coeducación e idoneidad del maestro
4.
Se fijó que la educación se impartirá en clase mixtas. A su vez, se resaltó el valor de la mujer corno educadora (art.10).
Inspección y consejos escolares de distrito
5.
A diferencia de la ley de educación común de Bs.As, la ley 1420 estableció que las facultades fuesen ejercidas por el Estado a través de su cuerpo de inspectores. De este modo se instalaba una modalidad de gobierno verticalizada, relegando a los Consejos Escolares a atender cuestiones ligadas al control de la higiene, la moral y la disciplina.
Financiamiento
6.
Se creó el fondo permanente obtenidos de la venta de tierras nacionales en los territorios y colonias de la nación, un porcentaje de los de los impuestos por patentes, contribuciones directas y depósitos judiciales. De esta manera, quedó constituido un tesoro común independiente al del presupuesto nacional (arts. 44 al 47).
Escuelas particulares
7.
Se desprendía del principio de libertad de enseñanza y de la posibilidad de que los padre eligieran qué tipo de institución querían para sus hijos. Las escuelas particulares deben contar con la aprobación del Consejo Nacional para establecerse y someterse a inspecciones periódicas de sus instalaciones (arts. 70 al 72).
Modalidades de enseñanza
8.
Además de las escuelas primarias, la ley ofreció diversas modalidades para cursar estudios primarios. La ley promovio el establecimiento de escuelas para adultos y de escuelas ambulantes.
Este marco normativo le confirio a la escuela primaria argentin una impronta democratizadora, en tanto proveía los medias para garantizar el acceso a la educación a todos los habitantes, colocando al Estado como su principal garante.
La promulgación de la Ley de Educación Común fue la culminación de una serie de debates que se iniciaron en el Congreso Pedagógico de 1882. Con su sanción quedaron establecidos los principios que le impidieron a la institución primaria pública argentina un carácter común, obligatorio y prescindente en materia religiosa, al tiempo que definió al Estado como su principal promotor y garante
El escenario educativo hacia 1884
De los datos que arrojó el censo pudo establecerse que, mientras en 1869 había 468.139 niños en edad escolar (6 a 14 años), en 1884 ese número ascendía a 551.376, aunque de estos últimos sólo asistían a la escuela 146.325 (29%). Francisco Latzina advertía que “Los niños que no saben ni leer ni escribir son en la Capital Federal relativamente pocos, pero en cambio forman en todas las Provincias una mayoría que, ó supera las ⅔ partes de la respectiva población escolar, ó llega muy próximamente a esa proporción”. A nivel país, los analfabetos eran 324.739, según las cifras del censo, en Capital eran 29,1% de los niños en edad escolar, mientras que en la Patagonia el 60.9%, en Tucumán el 79,4% y en Santiago alcanzaban el 88,7%.
El proyecto de ley presentado por Manuel Láinez autorizaba al Consejo Nacional de Educación a fundar escuelas en cada rincón de la República donde “el analfabetismo continúa produciendo sus estragos”. Láinez afirmaba que la acción del Estado nacional no sólo resultaba legítima, sino benéfica para las provincias.
Su proyecto le otorgaba al Consejo Nacional de Educación la facultad de crear escuelas primarias en las provincias, incluyéndolas dentro del artículo 11 de la ley 1420, que hacía referencia a las escuelas ambulantes y de adultos. La creación de escuelas primarias por parte de la Nación estaba limitada por el artículo 5 de la Constitución.
La ley Láinez
El proyecto de ley presentado por Manuel Láinez autorizaba al Consejo Nacional de Educación a fundar escuelas en cada rincón de la República donde "el analfabetismo continúa produciendo sus estragos".
Láinez fundamentaba su posición en favor de esta intervención en dos antecedentes : las subvenciones que la Nación giraba a las provincias desde 1871 y la potestad que tenía el gobierno nacional para establecer escuelas de aplicación en las escuelas normales provinciales. En ambos casos, afirmaba, la acción del estado nacional no sólo resultaba legítima, sino benéfica para las provincias. Su proyyecto le otorgaba al Consejo Nacional de Educación la facultad de crear escuelas primarias en las provincias, incluyéndolas dentro del artículo 11 de la ley 1420, que hacía referencia a las escuelas ambulantes y de adultos.
La creación de escuelas primarias por parte de la Nación estaba limitada por el artículo 5 de la Constitución; solo las provincias podían establecer escuelas dentro de su territorio. Para sortear esta dificultad, Láinez incorporó una cláusula en su proyecto de ley procurando no atentar contra el espíritu de la Constitución Nacional. Así, el Estado nacional podría erigir escuelas primarias elementales, infantiles, mixtas y rurales, en las que se impartiese el mínimo de enseñanza, en aquellas provincias "que lo soliciten"
La refundación cultural del Centenario
La diversidad politica y cultural había irrumpido en el seno de la sociedad argentina y , lejos de establecer una coexistencia calma con las tradiciones sociales y prácticas politicas previas, puso en cuestión los principios a partir de los cuales las elites detentaban posiciones hegemónicas. La vía para reencauzar a la sociedad tuvo fuertes rasgos represivos; la sanción de la ley de Defensa Social (1910) profundizó los alcances de la ley de Residencia (1902), otorgandole amplios atributos a la policía para deportar, encarcelar y proscribir al movimiento obrero.
Los problemas en torno a la construcción de la identidad nacional ocuparon un lugar destacado en los debates de la época. La posición de Estanislao Zeballos, quien se desempeñaba como presidente del Consejo Escolar Xl de la ciudad de Buenos Aires, expresaba una posición que luego se traduciría en políticas educativas concretas: "La nacionalidad no se forma cuando la masa es extraña", indicando -concluye Bertoni- "que el proceso social y cultural no podía abandonarse a su movimiento espontáneo, y que aquellos aspectos culturales que tenían que ver con la formación de una identidad nacional requerían de una decidida, intensa y constante acción del Estado nacional".
Desde los debates entre conservadores y liberales hasta la irrupción del discurso higienista mediaron aproximadamente 25 años. En ellos se fraguó un modo de pensar y practicar la educación en la Argentina. Fue, en ese sentido, su etapa fundacional, en tanto buscaba dejar atrás la barbarie de los tiempos "premodernos"- de los que apenas podían rescatarse algunos antecedentes- para instaurar un horizonte de progreso. La educación sólo podía mirar para adelante, en un país que apenas comenzaba a salir de la gatera.