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ENSAYO: GESTION ECONOMICA DE LA EDUCACION
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Gestión Económica de la Educación
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Las propuestas del Banco Mundial para la Educación
A
¿Sentido oculto o problemas de concepción?
José Luis Coraggio
1995
Ponencia presentada en el Seminario “O Banco Mundial e as Politicas de Educação no Brasil”, organizado por Açao Educativa, Sao Paulo, 28-30 junio, 1995. Publicado en José L. Coraggio y Rosa María Torres, La educación según el Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y métodos, Miño y Dávila Editores, Buenos Aires-Madrid, 1998.
Ponencia presentada en el Seminario “O Banco Mundi...
B
INTRODUCCIÓN
Este trabajo trata sobre el analisis "Las propuestas del Banco Mudial para la Educación: ¿Sentido oculto o problemas de concepción? de José Luis Coraggio. Ponencia presentada en el Seminario “O Banco Mundial e as Politicas de Educação no Brasil”, organizado por Açao Educativa, Sao Paulo, 28-30 junio, 1995. Publicado en José L. Coraggio y Rosa María Torres, La educación según el Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y métodos, Miño y Dávila Editores, Buenos Aires-Madrid, 1998.
El mismo trata de las ideas que operan detrás de las póliticas educativas que impone el Banco Mundial y el FMI (Fondo Monetario Internacional), su forma de a traves de inversiones imponer tipos de politicas educacionales en paises subdesarrollados a partir de criterios que hasta la fecha no tienen conocimiento efectivo de que funcione.
En la primera parte de este presenta rasgos del contexto económico global, indispensables para elaborar los sentidos posibles de las nuevas políticas sociales, en el marco de la reforma del Estado y del predominio del mercado.
En la segunda parte realiza un análisis de los fundamentos teóricos y empíricos de las propuestas del Banco Mundial para la educación.
Por ultimo, muestra que hay sesgos no explicables en la interpretación de los resultados que las mismas investigaciones del Banco Mundial arrojan, en particular para el caso del “Milagro del Este Asiático”.
DESARROLLO
I. EL CONTEXTO DE LAS POLITICAS EDUCATIVAS: GLOBALIZACIÓN Y SENTIDO DE LA POLÍTICA SOCIAL
Sentidos posibles de la política social
C
El sentido objetivo de las nuevas políticas sociales puede interpretarse de tres formas principales:
1. Las políticas sociales están dirigidas a continuar el proceso de desarrollo humano que se dió a pesar del fallido proceso de industrialización y desarrollo económico. Su consigna es invertir los recursos públicos “en la gente”, asegurando que todos tengan acceso a un mínimo de educación, salud, alimentación, saneamiento y refugio, condiciones éstas para aumentar la esperanza de vida y tener una distribución más equitativa de las oportunidades. Estas políticas no incluyen una concepción acerca de cómo lograr que el “capital humano” sea algo más que recurso barato para el capital, y de hecho logran la equidad a costa del empobrecimiento de los sectores medios urbanos sin afectar a las capas de altos ingresos.
1. Las políticas sociales están dirigidas a continuar ...
2. Las políticas sociales -ya sea por razones de equidad o de cálculo político- están dirigidas a compensar coyunturalmente los efectos de al revolución tecnológica y económica que caracteriza a la globalización. Son el complemento necesario para asegurar la continuidad de la política de ajuste estructural, diseñada para liberar las fuerzas del mercado y liquidar la cultura de derechos universales (entitlements) a bienes y servicios básicos garantizados por el Estado. La regulación política de los servicios básicos subsiste, pero la lucha democrática por la ciudadanía cede ante la mercantilización de la política.
2. Las políticas sociales -ya sea por razones de equidad o ...
3. Las políticas sociales, antes que para continuar o compensar, están pensadas para instrumentar la política económica. Son el Caballo de Troya del mercado y el ajuste económico en el mundo de la política y la solidaridad social. Su principal objetivo es reestructurar al Gobierno, descentralizándolo a la vez que reduciéndolo, dejando en manos de la competitiva sociedad civil la asignación de recursos, sin mediación estatal.
3. Las políticas sociales, antes que para continuar...
D
Políticas sociales en el contexto del mercado global
Para competir, un país debe atraer capitales que inviertan en la producción de bienes y servicios exportables, con alta productividad, calidad y flexibilidad. Para esto se recomienda cumplir las siguientes precondiciones:
• Una oferta de fuerza de trabajo social y técnicamente flexible
• Un complejo eficiente de servicios a la producción, integrado al sistema global de redes de comunicación y transporte, de información y financieras
• Bajar los costos directos, principalmente salarios y servicios a la producción
• Bajar los costos indirectos, principalmente las cargas fiscales usualmente requeridas para cubrir funciones de un Estado ineficiente y/o sobreextendido en sus compromisos sociales
• Proteger los derechos de la propiedad y la ganancia privadas, no sólo mediante leyes protectoras de las patentes, sino minimizando la probabilidad tanto del estallido de graves crisis sociales o económicas como de intervenciones arbitrarias del poder político en la economía
• Demostrar la voluntad política de mantener la estabilidad macroeconómica que permita el cálculo económico de las inversiones alternativas
En América Latina, intentar lograr la competitividad por esta vía está significando una revolución cultural e institucional, que incluye, entre otras reglas del “buen gobernante”:
• Desregular la economía, minimizando las barreras al comercio y libre flujo de capitales.
• Reducir al máximo los derechos (“entitlements”) no vinculados a la competitividad, salvo los programas focalizados en los sectores de pobreza extrema y una “red de seguridad” para situaciones coyunturales de necesidad.
• Sanear las finanzas públicas, privatizando toda actividad que pueda desarrollarse como negocio privado, reduciendo el gasto social al mínimo necesario para asegurar el acceso de los sectores más pobres a paquetes de servicios básicos (agua, saneamiento, salud y educación elementales), aplicando la recuperación de costos por los servicios a todos los usuarios que puedan pagar en dinero o en trabajo
• Descentralizar el Estado Nacional, pasando responsabilidades sociales a las instancias de gobierno y a las comunidades locales
• Invertir, conjuntamente con el capital privado, en una plataforma de infraestructura productiva que apoye al sector moderno- exportador
Proseguir una política macroeconómica que mantenga la estabilidad monetaria sin contravenir las indicaciones del mercado y que garantice tanto el pago del servicio de la deuda externa como el libre movimiento de los capitales y sus ganancias.
Todo esto se nos presenta como una receta técnica ante una situación objetiva inevitable.
E
Límites a la globalización y propuestas de la Banca de Desarrollo para superarlos
Según el Banco, su estrategia tiene dos componentes:
1) Promover el uso productivo del recurso más abundante de los pobres: el trabajo, mediante un “Eficiente crecimiento trabajo - intensivo basado en apropiados incentivos de mercado, infraestructura física, instituciones e innovación tecnológica”.
2) Proveer a los pobres servicios sociales básicos, en especial salud primaria, planificación familiar, nutrición y educación primaria.
A esto se agregan transferencias a los absolutamente inalcanzables por ese tipo de crecimiento (los miserables, los enfermos y los viejos) y la ya mencionada red de seguridad para los grupos más vulnerables a “los shocks que reducen el ingreso”. Es importante destacar que, en esta visión, el Banco ve “la inversión en educación como la mejor manera de aumentar los recursos de los pobres”
Necesidad de otras aproximaciones al desarrollo
Con respecto a las políticas macroeconómicas, es sabido que tanto el FMI como el Banco Mundial ejercen presiones fuertes para imponerlas a sus contrapartidas nacionales. Con respecto a las políticas sociales, que podría pensarse tienen relación directa con la tarea de la clase política local de construir la legitimidad del sistema global, hay indicaciones de que la interferencia puede ser también importante, pero sobre todo en función de reducir y hacer más eficiente el gasto público. La tendencia es a que el diseño de las políticas sociales quede también subodinado al objetivo económico de la competitividad.
F
II. LA POLÍTICA EDUCATIVA DEL BANCO MUNDIAL Y SUS FUNDAMENTOS
El reduccionismo economista
El reduccionismo economista
Muestra que el analisis economico se ha convertido en la metodologia central para el diseño de politicas educativas.
Pueden plantearse varias objeciones teórico- filosóficas a la decisión de dar tal centralidad al análisis económico en el diseño de políticas y procesos educativos:
(a) por “análisis económico” se entiende un método especial de análisis, encuadrado en la teoría económica neoclásica, la que por décadas ha sido objeto de críticas por sus limitaciones para explicar los procesos específicamente económicos;
(b) el modo economicista en que se usa esa teoría para derivar recomendaciones contribuye a introyectar e institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura, algo que va más allá de hacer un cálculo económico para comparar los costos y beneficios de diversas alternativas generadas desde lo social o lo político;
(c) aunque se indica que dicho análisis es sólo un punto de partida, y que los gobiernos tienen otros motivos para establecer sus prioridades educativas, de hecho, por razones que debemos determinar, las recomendaciones específicas y generales que vienen planteándose en los documentos del Banco Mundial parecen estar siendo asumidas acríticamente por muchos gobiernos de la región y del mundo. (Entre otras cosas por la cantidad de investigaciones empíricas que se asocian a las recomendaciones, pero sobre todo por la ausencia de propuestas mejores y bien articuladas). Esto hace a gobernantes, intelectuales y técnicos nacionales co- responsables de las consecuencias que pueden traer esas políticas;
El reduccionismo economista
(d) las nuevas políticas sociales propuestas, y las de educación en particular, no sólo no son económicamente sustentables y conducen a nuevas crisis fiscales, sino que son ineficientes paa los mismos criterios neoclásicos;
(e) a pesar del enfoque cientificista en que vienen envueltas las propuestas oficiales del Banco Mundial, no se asume el principio científico de que están basadas en hipótesis sujetas a la refutación; por el contrario, parece haber más afán en seguir construyendo ejemplos que las hagan plausibles que en atender a las evidencias que las refutan;
(f) el enfoque sectorial, que se presenta como una superación del enfoque por proyecto, dista de ser el enfoque integral que se requiere para pensar y actuar la promoción del desarrollo sustentable en nuestras sociedades. Esto es advertido en otros documentos conocidos e incluso co-firmados por el Banco, y no puede argüirse que se quiere evitar recaer en la macro-ingeniería social, pues eso es precisamente lo que se intenta con las drásticas reformas institucionales que se impulsan;
(g) en una época de crisis de paradigmas y de grandes incertidumbres, la gravedad de las consecuencias que puede tener una intervención masiva equivocada en el área educativa debería evitar el unilateralismo disciplinario y propender a la creación de un espacio pluralista de búsqueda colectiva, donde diversos criterios y propuestas plausibles sean investigadas y puestas a prueba con igual acceso a recursos.
La teoría económica neoclásica también tiene un modelo macroeconómico que ...
La teoría económica neoclásica también tiene un modelo macroeconómico que se aplica al campo de la educación como un todo. Es un modelo que, básicamente, trata de explicar las variaciones en el ingreso nacional usando lo que llama una “función de producción” agregada. Dicha función es una ecuación en la que el incremento del producto nacional depende de la acumulación de capital físico (construcciones, equipamientos, etc.), de las variaciones en el factor trabajo y de un factor que han llamado "capital humano" (conocimiento y destrezas adquiridas, habilidades innatas, etc.) que aparece como separable de lo que es el desgaste de la energía humana.
Lo que el Banco infiere de sus modelos económicos sobre la educación
Lo que el Banco infiere de sus modelos económicos sobre la educación
¿Cómo se traducen estos enfoques en el interior del sector educativo? ¿Se limitan a dar prioridad a la inversión en educación, abriendo líneas de crédito para tal fin, dejando a los gobiernos, los educadores, las comunidades educativas, o por último al “mercado educativo”, el determinar los objetivos específicos de la educación, las “tecnologías” de enseñanza-aprendizaje y la organización del sistema educativo? En un reciente documento el Banco “...reconoce que las políticas debe ser diferentes para cada país, de acuerdo a la etapa del desarrollo educacional y económico y a su contexto histórico y político”
Lo que el Banco infiere...
El Banco está determinado a lograr que los sistemas de educación se descentralicen, el Banco ya sabe cuál es el objetivo que debe guiar esas decisiones descentralizadas: desarrollar las capacidades básicas de aprendizaje en el nivel primario y (cuando el país lo justifique) en el nivel secundario inferior, algo que el Banco también sabe que contribuirá a satisfacer la demanda de “trabajadores flexibles que pueden fácilmente adquirir nuevas habilidades”.
El Banco sabe que, dado el principio general de que los recursos son escasos, todo país debe pasar recursos públicos desde la educación superior y técnica a la educación básica, y utilizar su limitada capacidad de subsidio exclusivamente en aquellos que, estando capacitados para aprender, no pueden pagar por su educación. El Banco sabe que esto satisface además el objetivo de reducir la pobreza, porque los pobres apenas pueden acceder a la enseñanza primaria y en ella se concentrarán los recursos, y porque el Banco
sabe que el principal recurso de los pobres es su capacidad de trabajo, que se acrecienta con la educación.
El Banco sabe que la iniciativa y los recursos privados cubrirán la brecha que dejará la retirada parcial de otros niveles de la educación pública, y sobre todo sabe que esto es mejor pues, si cada uno debe pagar por lo que recibe, no se generan comportamientos considerados perversos desde la perspectiva del mercado.
El Banco sabe que es conveniente que los establecimientos educativos sean evaluados por sus resultados en términos del aprendizaje de los alumnos, y por su eficiencia en términos de los costos por graduado.
El Banco sabe que para aumentar la eficiencia interna hay que cubrir, dentro del mismo sistema escolar, ciertos déficits que afectan el aprendizaje: educación preescolar, programas de salud y nutrición dirigidos al “hambre de corto plazo” (“corto plazo” parece significar “durante las horas de clase”, por lo que se recomienda, para el turno matutino, dar desayuno pero no almuerzo).
El Banco sabe que hay que capacitar a los docentes, pero mediante programas remediales en servicio (si es posible a distancia), pues no es eficiente invertir más en su formación previa.48 Sabe también que reducir por debajo de 40-50 el número de alumnos por maestro o aumentar los sueldos de los docentes no contribuyen de manera eficiente a mejorar el aprendizaje.
¿si el Banco ya sabe lo que nos va a aconsejar en todos estos casos, qué quedará realmente para la autonomía de cada gobierno al momento de acordar las nuevas políticas educativas que serán financiadas, y la de cada director de escuela al seleccionar los “insumos educativos”?
No dudamos de que en el proceso de negociación de los créditos del Banco hay márgenes de libertad.
Esos márgenes, sin embargo, pueden ser desaprovechados por gobiernos sin proyecto ni conocimiento, más interesados por el ingreso de dólares frescos para poder pagar el servicio atrasado de la deuda o por obtener el visto bueno del Banco y del FMI para acceder al mercado de capitales; gobiernos, por lo demás, enfrentados a organizaciones sociales y políticas más interesadas en probar que detrás de toda política está la aplanadora neoliberal que en investigar, experimentar y buscar alternativas validas para el sistema educativo en crisis.