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SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO

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by robinson castano on 19 November 2012

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SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO 1. Mecanismos jurídicos de
Actuación de la Administración 1.2 El Acto Administrativo como
resultado de la evolución
del Estado institucionalizado 1.3 El Acto Administrativo
según el Consejo de Estado 1.5 Perfección del Acto Administrativo
1.8 Causales de Suspensión Provisional de los Efectos del Acto Administrativo 1.4 Eficacia del Acto
Administrativo 2.0 procedimiento ante el Consejo de
Estado (en Decreto 01 de 1984) Desde el punto de vista jurídico la actividad de la administración se realiza a través de varios mecanismos: los actos, los hechos, las operaciones, las vías de hecho y las omisiones. El acto administrativo debe entenderse como producto de un poder público aconductado y sometido al derecho, ejercido a través de unos procedimientos garantísticos previamente definidos. Así las cosas, el derecho administrativo actual se reconduce como el producto final del debate, la controversia y la participación.

El acto administrativo se entiende como el instrumento jurídico del Estado de Derecho puesto a disposición de quienes ejercen funciones administrativas. El acto administrativo, en sentido material, es toda manifestación de voluntad de un órgano del Estado, “sea éste administrativo, legislativo o judicial, con tal que la sustancia, el contenido del mismo sea de carácter administrativo” (Doctrina del Consejo de Estado, 1971). Se debe entender encaminado a producir efectos jurídicos.

Una decisión administrativa adoptada de conformidad con el ordenamiento jurídico superior, cobijada por presunción de constitucionalidad y de legalidad puede constituir un acto administrativo perfecto; pero ineficaz.

Una decisión viciada de nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada oportunamente. Corresponde al cumplimiento de todos los requisitos de procedimiento y forma que la ley le señale para su expedición. Sólo cuando el acto jurídico esté perfeccionado se producen sus efectos jurídicos.

La ley suele exigir la publicación o notificación del acto administrativo para que éste adquiera eficacia, es decir, para que produzca efectos.
•Perfección: se refiere al cumplimiento de los trámites exigidos para la formación o producción del acto.
•Eficacia: se refiere a sus efectos.

Un acto puede ser perfecto; pero no eficaz. Para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto. No buscan una extinción de los efectos del acto administrativo sino un suspenso frente a sus efectos.
La suspensión provisional del acto administrativo es una medida de estricto orden jurisdiccional, de carácter rogado y cautelar, que pretende la cesación temporal de los efectos del acto administrativo como medida previa dentro del proceso contencioso administrativo, con el fin de que el acto impugnado no surta efectos jurídicos mientras no se resuelva sustancialmente el litigio sobre su legalidad. 1.1 Actos Administrativos “Son las manifestaciones de voluntad de la administración, tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos”. Por ejemplo, un Decreto del Presidente de la República, una Resolución de un Ministro, una Ordenanza Departamental, un Acuerdo Municipal.
La teoría del acto administrativo se forma a partir del desarrollo doctrinal especializado y autónomo del concepto genérico de negocio jurídico. Mientras que el derecho privado ve esa declaración de voluntad como fruto de la autonomía de la voluntad, el derecho administrativo la ve como un ejercicio del poder por la autoridad administrativa. 1.4 Existencia del Acto Administrativo La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración (Sentencia C-065 de 1995).
La existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición- condicionada, a la publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual. 1.6 Fuerza ejecutoria del
Acto Administrativo Está circunscrita a la facultad que tiene la administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aun contra la voluntad de los administrados.

De acuerdo con el artículo 89 de la Ley 1437 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) “salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional”. El acto administrativo tiene carácter ejecutorio, produce sus efectos jurídicos una vez cumplidos los requisitos de publicación o notificación, lo cual faculta a la administración a hacerlo cumplir.

La fuerza ejecutoria (su ejecutividad) depende de dos (2) aspectos:

•La presunción de legalidad del acto administrativo (siempre que no haya sido desvirtuada.
•Su firmeza: ver artículo 87 de la Ley 1437 de 2011. 1.7 Pérdida de Fuerza Ejecutoria de los
Actos Administrativos Bajo el nombre genérico de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, el Código de Procedimiento Administrativo recoge lo que la doctrina administrativista denomina, en algunas oportunidades, como fenómenos de extinción de los efectos de los actos administrativos. Estos eventos no son más que alteraciones a la normal eficacia del acto administrativo.

La regla general aplicable a todo acto administrativo que se encuentre en firme es la de su tránsito ordinario al mundo de la eficacia. Las limitaciones o rompimientos a la normalidad administrativa se pueden reunir en dos (2) grandes grupos: el primero, conformado por las causales que se limitan a suspender los efectos jurídicos del acto en el contexto de la eficacia; y el segundo, estructurado por las causales que implican una pérdida total de la fuerza ejecutoria del acto administrativo.

El artículo 91 de la ley 1437 de 2011 consagra que “salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Perderán obligatoriedad, y por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: •Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
•Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
•Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
•Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
•Cuando pierdan vigencia. A la suspensión se llega a través de un juicio previo, formal y sumario, realizado por la autoridad jurisdiccional, que induce a la conclusión de que hay razones suficientes, con fundamento en la aparente y manifiesta infracción por el acto administrativo de normas superiores, para frenar sus efectos jurídicos mientras el proceso contencioso se tramita.

No se trata de un prejuzgamiento. Todo lo contrario, es la más importante medida cautelar con que cuenta la autoridad jurisdiccional para preservar el ordenamiento jurídico mientras resuelve de fondo sobre la legalidad de un acto.
El Consejo de Estado en múltiples oportunidades ha destacado las anteriores características de ésta institución. Es decir, no se trata de una acción, sino de una petición accesoria dentro de un proceso contencioso administrativo, que como medida accesoria reviste el carácter de transitoria y a la cual, de ninguna manera, puede otorgársele el carácter de sentencia definitiva.

En Auto del 20 de junio de 1986, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado delineó la naturaleza jurídica de esta institución limitante de la eficacia del acto. Indicó la Corporación: “…la suspensión provisional es ante todo una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos, según la cual, estos se presumen ajustados plenamente a las normas de superior jerarquía, mientras en proceso complejo no se demuestre su inconformidad con la ley a la cual han de estar sometidos. Esta es la razón, para que la ejecutoriedad y la ejecución de los mismos, no sea posible mientras avanza el proceso de revisión ante la jurisdicción competente para pronunciarse, en últimas, sobre su conformidad o inconformidad con el ordenamiento jurídico situado en nivel superior al que ocupa el acto simplemente administrativo…” En posterior providencia se ahonda mucho más sobre el carácter preventivo de esta institución. Indicó la Corporación: “el instituto preventivo de la suspensión provisional no tiene por objeto el pronunciamiento sobre la validez o ilegalidad del acto administrativo de que se trate, sino que se refiere a la simple suspensión de los efectos del mismo… lo cual conduce a deducir que no puede haber contradicción lógica entre la providencia que resuelva sobre ella y la sentencia que se pronuncie como conclusión del proceso, ya que esta sí se refiere a la validez intrínseca del acto acusado para declarar su legalidad o contrariedad con la norma de superior jerarquía. Porque si bien es cierto, que en el momento de decidir sobre la suspensión, se ha confrontado un texto con el otro para saber si el de inferior categoría contradice a primera vista al de superior rango, en ese momento es preciso hacer abstracción de consideraciones que posteriormente, durante el plenario, han de conducir a la declaratoria de legalidad o a la anulación de la norma atacada porque su naturaleza contradice el ordenamiento superior…”. La inercia, inejecución u omisión del cumplimiento de los procedimientos para la eficacia del acto, implican en la práctica jurídica una situación de suspensión provisional de los efectos del acto. Esta suspensión le es imputable única y exclusivamente a la administración, que es la instituida y obligada para ejecutar los actos que sean ejecutables. El artículo 66 del Decreto 01 de 1984 admitía la suspensión de los efectos hasta por cinco (5) años; el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también la admite por este mismo lapso (artículo 91 numeral 3).

Es decir, que la administración cuenta con cinco (5) años, contados a partir del momento en que los actos administrativos se encuentran en firme, para efectuar todas las operaciones tendientes a su ejecución. De no actuar dentro de este lapso, la suspensión de los efectos del acto, que le es imputable a la misma administración, se transforma en una sanción para la administración morosa, consistente en que por una parte el acto pierde su fuerza ejecutoria y por la otra la administración perdería en la práctica la competencia para hacerlo ejecutivo. Según la mayoría de tratadistas esta causal se refiere exclusivamente a actos administrativos de carácter individual. 1.9 Suspensión Provisional de los efectos del Acto Administrativo La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo corresponde a una medida cautelar, de acuerdo con lo estipulado en el numeral 3º del artículo 230 de la ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).

El artículo 152 del Decreto 01 de 1984, modificado por el art. 31 del Decreto 2304 de 1989, establecía que el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrían suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

•Que la medida se solicitara y sustentara de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes que fuera admitida.
•Si la acción era de nulidad, hasta que hubiese manifestado infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
•Si la acción era distinta de la de nulidad, además se debía demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causaba o podría causar al actor. En los procesos ante el Consejo de Estado, la solicitud de suspensión provisional era resuelta por la Sala o Sección en el auto admisorio de la demanda.
Contra el auto que resolvía la solicitud de suspensión provisional, procedía el recurso de reposición.
El auto que disponía la suspensión provisional se comunicaba y cumplía previa ejecutoria. 3.0 procedimiento ante los Tribunales
(en Decreto 01 de 1984) La solicitud de suspensión se debía resolver por la correspondiente sala, sección o subsección.
Contra el auto que resolviera la solicitud de suspensión provisional, en los procesos que conociera el Tribunal en única instancia, procedía el recurso de reposición. En los de primera instancia, el auto que decidía la petición era apelable en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado, y la orden de suspensión se comunicaba y se cumplía, si era el caso, sólo cuando la decisión del superior quedaba ejecutoriada.
Este recurso no suspendía la tramitación del proceso ante el inferior, el cual actuaba con la copia de las piezas correspondientes, cuyos originales se enviaban al Consejo de Estado.
El Consejo de Estado decidía de plano el recurso de apelación.

4.0 Requisitos para decretar las
medidas cautelares De acuerdo con el art. 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con tal solicitud“.

El solicitante que pida la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no requerirá prestar caución.
5.0 Procedimiento para la adopción
de la medida cautelar Expresa el artículo 233 del Nuevo Código de procedimiento Administrativo que la medida cautelar podrá solicitarse desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso.

Estimamos que pretendiéndose la nulidad de un acto administrativo, la nulidad deberá ser solicitada desde la presentación de la demanda y no se requerirá del trámite previsto en el artículo 233 del Nuevo Estatuto. Es decir, que si el Juez o magistrado advierte la urgencia de la medida, sin previa notificación a la otra parte, podrá adoptar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado.
6.0 Prohibición de reproducción del acto
suspendido o anulado “Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. (Artículo 237 Ley 1437 de 2011).

En igual sentido se pronunciaba el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo anterior (Decreto 01 de 1984), cuyo tenor era siguiente:
“Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.
Deberán suspenderse provisionalmente los efectos de todo acto proferido con violación de los anteriores preceptos. La orden de suspensión, en este caso, deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, a pesar de que contra ella se interponga el recurso de apelación…”. 6.0 Procedimiento en caso de reproducción del acto suspendido El artículo 238 del Nuevo Código estipula que bastará solicitar la suspensión de los efectos del nuevo acto, acompañando al proceso copia de éste. Esta solicitud se decidirá inmediatamente, cualquiera que sea el estado del proceso, y en la sentencia definitiva se resolverá si se declara o no la nulidad de ambos actos.

La solicitud de suspensión provisional será resuelta por auto del juez o magistrado ponente, contra el cual proceden los recursos señalados en el artículo 236, los que se decidirán de plano. 7.0 Procedimiento en caso de reproducción del acto anulado
El interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto que reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al juez que decretó la anulación, con el que acompañará copia del nuevo acto.
Si el juez o magistrado ponente considera fundada la acusación de reproducción ilegal, dispondrá que se suspendan de manera inmediata los efectos del nuevo acto, ordenará que se dé traslado de lo actuado a la entidad responsable de la reproducción y convocará a una audiencia, con el objeto de decidir sobre la nulidad.
En esa audiencia, el juez o magistrado ponente decretará la nulidad del nuevo acto cuando encuentre demostrado que reproduce el acto anulado, y compulsará copia a las autoridades competentes para las investigaciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar.
La solicitud será denegada, cuando de lo debatido en la audiencia se concluya que la reproducción ilegal no se configuró. 7.1 Delito de Fraude a Resolución Judicial
o Administrativa de Policía “El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o administrativa de policía, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Gracias por su atención Presentado por:
Yéssica Moreno
Aurora Garzón
José Calderón
Robinson Castaño
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