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La política de supresión de horas libres en las escuelas sec

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by

Daniela Cartelli

on 12 October 2017

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Transcript of La política de supresión de horas libres en las escuelas sec

Propósito del trabajo
Analizar la medida dispuesta por resolución
Nº 1185/13
del Consejo Provincial de Educación de Río Negro conocida como “supresión de horas libres”. Considerando a su vez, su relación con un complejo de normativas que le dan sustento legal y político a fin de dilucidar los
fundamentos
que motivaron que la medida fuera impulsada, así como los
antecedentes
vinculados al tema en cuestión y poder conocer, de “propia mano”, cuál es la situación actual en las escuelas rionegrinas en relación a su aplicación.
La legislación como herramienta de análisis de las políticas educativas
En el plano educativo, durante el período 2003-2007, la legislación fue el instrumento principal para orientar la política educativa nacional. Se sancionaron las siguientes leyes:

Metodología
Tomaremos como metodología de análisis, la
propuesta de tipo simbólico
(Barco, 2008) para indagar en los
significados y valores
que sustenta la normativa indagándola en relación a otras normas que fundamentan prescripciones específicas para la escuela media:
Ley Nacional de Educación
Ley Orgánica de Educación Provincial
Resoluciones del Consejo Federal de Educación
Resoluciones provinciales anteriores)


Córdoba, 7, 8 y 9 de octubre de 2015
CIFFyH – ECE FFyH - UNC

El presente trabajo se inscribe en el
proyecto de investigación

"La política como diseño institucional, como política pública y como proceso socio-político: un modelo para armar en el nivel medio a través de instrumentos de política definidos como de inclusión educativa”
, dirigido por la Prof. Mónica Rodríguez.

Alcances de la medida
La resolución Nº 1185/13 del Consejo Provincial de Educación, establece que a partir del 15 de mayo de 2013, los/las
Docentes
de los Centros de Educación Media y Técnica serán responsables de elaborar
propuestas institucionales
que contribuyan a asegurar una
jornada escolar de tiempo continuo
entre la primera y la sexta hora del turno. Fundada en el derecho social a la educación y en su cumplimiento a través del calendario escolar de 190 días de clases (o su equivalente en horas cátedras), su objetivo explícito es la cobertura de la totalidad de las horas libres; cumpliendo así con las normativas vigentes.
Título:

La política de supresión de horas libres en las escuelas secundarias de la provincia de Río Negro.
Autores
:
Cartelli, Daniela - Casanova, Ricardo
Pertenencia institucional:
Universidad Nacional del Comahue
Mesa de Trabajo:
Políticas, currículum y gestión de las instituciones educativas.
Correo electrónico:
daniela_cartelli@hotmail.com; aladincasanova@yahoo.com.ar

El método intensivo, desde un abordaje interno y externo, permite ubicarnos en el
contexto de producción del documento
, haciendo hincapié en la validez y la eficacia de la norma (Barco, 2008) contrastándola con otras fuentes como:

Artículos periodísticos
Entrevistas
semi-estructuradas a: docentes, alumnos, preceptores de los Centros de Educación Media Nº 1 y N° 9 de General Roca y a referentes del gremio docente UnTER.
La democracia institucional “maquillada”
Los fundamentos de la Resolución 1185/13 expuestos en los considerandos de la norma sustentan la decisión política en dos categorías: la obligatoriedad como instrumento para garantizar el carácter de derecho social y bien público de derecho social de la educación (Ley Nacional de Educación/Ley Orgánica de Rio Negro); y en la duración mínima del ciclo lectivo de 190 días hábiles de clases y su equivalente a horas cátedras.
Ley de Educación Nacional
– LEN- (26.206, año 2006). Significó la derogación de la Ley Federal de Educación constituyéndose en
un acto simbólico de cambio de rumbo con los `90
(Feldfeber y Gluz, 2011, p. 346).
Ley (25.864, año 2003) de garantía del salario docente y 180 días de clases.
Prórroga del Fondo Nacional de Incentivo Docente (25.919, año 2004) por un plazo de 5 años o hasta la sanción de una Ley de Financiamiento Educativo integral.
Ley de Educación Técnico Profesional
(26.058, año 2005).
Ley de Financiamiento Educativo
(26.075, año 2005).
Ley Nacional de Educación Sexual Integral
(26.150, año 2006).
La legislación como herramienta de análisis de las políticas educativas
Las prescripciones de estos instrumentos normativos se replican por medio de un organismo recreado por la LEN denominado
Consejo Federal de Educación
, el cual está presidido por el Ministro de Educación Nacional e integrado por sus pares de las provincias y tres representantes del Consejo de Universidades (Feldfeber y Gluz, 2011). En este ámbito “
interjurisdiccional, de carácter permanente, de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional”
, se toman resoluciones de cumplimiento obligatorio para las provincias.

Paralelamente en
Río Negro
en el año 2012 se sancionó una nueva
Ley Orgánica de Educación, Ley Provincial 4819
, que reemplazó a la Ley 2444. En este marco legal se sanciona la
Resolución 1185

del año 2013, que se dio a conocer como el
instrumento
que
suprimió las “horas libres”
en los establecimientos de nivel medio de la Provincia. Como instrumento legal, que representa la política educativa del gobierno provincial, fue objeto de controversias, debates y reclamos en los colegios rionegrinos, sobre todo en el nivel medio.
Antecedentes
Como antecedentes legales, menciona dos resoluciones provinciales: la
Resolución Nº 5534/04
y
Resolución 4166/03
. La primera en su segundo anexo, determina las
“misiones y funciones”
de distintos cargos del sistema; estableciendo como
tareas
propias del rol docente y de preceptores para con los estudiantes el trabajo en colaboración y “hacerse cargo del curso en las horas libres”. La segunda establece que “el equipo directivo y/o personal docente (profesores y preceptores), según se determine institucionalmente, deberán
planificar actividades destinadas a ese tiempo libre
”; asimismo determina que se elabore un
registro estadístico de horas libres
mensualmente para ser elevado a la Supervisión Escolar. Este último configura un
instrumento para ejercer el control
y la presión sobre las escuelas en general y la docencia en particular.
Principio de obligatoriedad
La Resolución menciona explícitamente a la Ley
Provincial Nº 4819
que determina
“garantizar la obligatoriedad de la educación desde la Sala de 4 años del Nivel Inicial hasta la finalización de la Educación Secundaria”
y en sus considerandos establece que
“el ciclo lectivo en todos los niveles tiene una duración mínima de 190 días hábiles de clases y su equivalente a horas cátedra”
; artículo que concuerda con lo establecido en el 2006 en la Ley de Educación Nacional. Al respecto, Más Rocha y Vior (2009) argumentan que dicho designio de días carece de fundamento científico-pedagógico y responde a una recomendación realizada por el Banco Mundial en 1995. Con sólo leer el índice de “
Prioridades y estrategias para la educación
” se desprenden
núcleos de sentido
del neoliberalismo y sus recomendaciones provenientes del ámbito económico, “validas” para ser transportadas al ámbito educativo.

De esta manera, en forma implícita, se ejerce el control del
“estado evaluador que busca conducir a distancia los sistemas educativos”
(Feldfeber, 2006), sumando a la presión que puede ejercer dicho mecanismo sobre la docencia al saber que están siendo controlados
Así, son afines conceptos tales como:
calidad, eficacia, planificación
, que se presentan en nuestro país especialmente a partir de la
Reforma de los ´90
y que con algunos matices según las especificidades locales, han penetrado en el universo educativo latinoamericano .
Según el documento del Banco Mundial, los países industrialmente desarrollados poseen en comparación con los de países en “vías en desarrollo” mayor cantidad de horas de dictado de clases
. Con lo cual, al aumentar la cantidad de horas en los establecimientos educativos, aumentaría proporcionalmente la calidad de la educación, tal como aumenta la producción en una fábrica .

La autonomía impulsada
“por Resolución”
De esta manera, en forma implícita, se ejerce el control del
“estado evaluador que busca conducir a distancia los sistemas educativos”
(Feldfeber, 2006), sumando a la presión que puede ejercer dicho mecanismo sobre la docencia al saber que están siendo controlados
Según Feldfeber (2006), el concepto de autonomía cobra importancia a partir de las
políticas de descentralización
de los sistemas educativos y es también afín a una
lógica tecnocrática
que además ha colocado a la escuela como centro de transformación. Para Munín (1999, citado en Feldfeber, 2006), la autonomía no significa independencia absoluta sino
ampliación de los espacios de decisión
de la escuela a partir del levantamiento de las regulaciones estatales sobre aspectos pedagógicos, administrativos y/o financieros.
Para la autora, si bien el concepto de
autonomía
es
polisémico
a partir de las luchas emancipadoras de los últimos años, anteriormente y a través de éste, el Estado se
desliga de responsabilidades directas
al mismo tiempo que
mantiene la toma de decisiones centrales
.
Autonomía y reforma
En el contexto de la reforma de los ´90 se fue construyendo una idea de autonomía contra el estado y se la entendió básicamente como una
propiedad individual
de cada escuela, de cada docente más que como una construcción colectiva que ponga en cuestión las propias leyes que orientan el modelo social educativo.
En la normativa objeto de análisis, se
delega la responsabilidad a los docentes

de cada colegio para
“elaborar propuestas institucionales que contribuyan a asegurar una jornada escolar de tiempo continuo”
, lo que refuerza el concepto esbozado por la autora.
De esta manera bajo el disfraz de
“autonomía”
se esconden
principios
basados en un
“nuevo paradigma de la gestión pública”
(Feldfeber 2006) y la influencia de
nuevos mecanismos de gestión
derivados de la lógica empresarial y de los cambios en el modelo productivo para
“generar una institución del conocimiento abierta a los requerimientos de la sociedad” .
Estas cuestiones, se vieron reflejadas en el decir de uno de los docentes entrevistados, el cual manifestó que en su paso por muchas instituciones de la provincia, la resolución se cumplía en mayor o menor medida y
tomaba forma
según la institución. Señaló que si bien no era el caso de la mayoría, al producirse horas libres

en algunas escuelas se dictan talleres, en otras no se hace nada. Depende mucho de la institución y de los directivos, yo he estado en escuelas donde se tiene un proyecto institucional para seguir en esos casos (…)”.
En otras palabras, el Estado conserva el
monopolio a la hora de legislar
y bajo la noción de “autonomía” las instituciones resuelven de qué manera y con qué recursos desenvolverse, pero siempre bajo ese mando que proviene y controla “desde arriba” por decreto y no como producto de una
construcción colectiva
que permita la transformación de lo instituido ; en palabras de Sirvent (1999) la
“participación real”
devaluada en su esencia y alcances, al ser reemplazada por una
“participación simbólica o engañosa”
, genera la
ilusión
de ejercer un poder inexistente para influir en la política o gestión institucional.
Indudablemente para analizar dichas conceptualizaciones es necesario contextualizar el
marco orgánico político
y la
relación

entre el
Estado Nacional
y los
Estados subnacionales en
materia educativa
.
La
Ley Nacional de Educación
redefinió el antiguo Consejo Federal de Cultura y Educación (1979) como
Consejo Federal de Educación
(2006). Este organismo interjurisdiccional es de carácter permanente y se caracteriza por ser un ámbito de concertación, acuerdo y coordinación de la política educativa nacional, siendo sus resoluciones de cumplimiento obligatorio para las provincias que lo integran.















Siguiendo a Pablo Gentili (1996) la
concertación
como concepto es parte de la
concepción neoliberal de democracia
y por ende contrario con el objetivo democratizador de distribución del poder en la toma de decisiones;
“es un mecanismo de simulación democrática”
que representa un
concepto falsificado
.
A partir del 2003, según Vior y Mas Rocha (2009), el gobierno argentino con una
retórica renovada
distanciada del discurso de los ’90, ha continuado profundizando las políticas educacionales y los dispositivos decisorios de esa década.

Consejo Federal de Educación

En este aspecto, con relación a la obligatoriedad el Consejo por resolución N° 79/09 aprobó el Plan Nacional de Educación Obligatoria y los lineamientos políticos y estratégicos en el mismo sentido (Resolución N°84/09); principios incorporados por la Ley Provincial Nº 4819.
En el año 2010 el
CFE
, basándose en el artículo N° 16 de la LEN
determinó
que,
"a partir del ciclo lectivo 2011 los calendarios escolares superen la cantidad mínima de días efectivos de clases, establecidos por la Ley 25.864, con el objeto de alcanzar 190”
. Esta decisión trasladó la
responsabilidad
del cumplimiento a las
jurisdicciones provinciales
las que, “deberían asegurar la obligatoriedad escolar (…) a través de diversas alternativas institucionales pedagógicas y de promoción de derechos (…) ”.
Rio Negro
Al igual que resto de las provincias fue llamada a
concertar
para
prestar consentimiento
respecto de la política a implementar y no a construir un
consenso democrático
sino más bien a tener
“coincidencias concertadas”
(Vior y Mas Rocha, 2009)
previamente definidas
. Paralelamente, similar mecanismo es utilizado desde el gobierno provincial para con las escuelas. La Res 1185/13 fue
“bajada”
a las Jornadas Institucionales para discutir solo su implementación; en palabras de los entrevistados:
“cuando viene una resolución –de arriba- no podemos hacer nada, viene todo cerrado ”
lo cual indica la sobre-regulación del gobierno de la educación sobre la docencia.



Otro dato a considerar es que si bien la Ley 25.864 “fijó un ciclo lectivo anual mínimo de ciento ochenta días efectivos de clases”, en el 2010 y 2011 por resoluciones del CFE se exhortó a los distritos a cumplimentar en sus calendarios escolares 190 días de clases. En este punto notamos un
cambio de estrategia
; de poner en consideración una decisión de este tipo ante el Congreso de la Nación seis años más tarde no se apeló a este recurso sino a la modalidad de “concertar” la medida desde el CFE lo que muestra a las claras, siguiendo a Vior y Mas Rocha (2009) una
tendencia hacia formas para-parlamentarias de gobierno
que, en el caso de la educación, se ha mantenido e incluso agudizado
Ahora bien, si nos remitimos a un análisis simbólico de, no solo la parte resolutiva de una norma sino también de los considerandos que, como dijimos, sustentan una decisión política, no podemos obviar la connotación que adquiere la utilización del término
concertación
como una característica peculiar del CFE.
Reflexiones para continuar el debate
La decisión política de “garantizar una jornada continua de seis horas” surge como una medida del Gobierno para cubrir las “horas libres” que se producen en los colegios. Sin embargo notamos la
ausencia
de una referencia clara y explícita hacia la
causa que origina dicha falta
de cobertura; por el contrario, indagando sobre las normativas utilizadas para darle sustento político como la Ley de Educación Nacional, Ley Provincial 4809, Resoluciones del Consejo Federal de Educación, observamos que el dictado de la medida responde a
imposiciones
de ese
Consejo
y a
documentos supranacionales
elaborados durante la década del ´90, en plena vigencia del modelo neoliberal; el cual, según la retórica oficial, nada tiene que ver con las políticas impulsadas por los gobiernos desde el 2003 en adelante.
El
objetivo oculto
de la resolución es aquel que se relaciona con una suerte de
tríada
de
contenido social, político y educacional
:
contención-retención-permanencia
; es decir que se garantiza el
acceso
a todos los sectores de la comunidad, sobre todo los más desfavorecidos, pero en paralelo se debe lograr
retenerlos
-bajo premisas como la ocupación de las “horas libres”- para alcanzar una permanencia que de cumplimiento a los designios nacionales, materializados mediante instrumentos para-parlamentarios de decisión política, que obligan a las provincias a cumplir un ciclo lectivo de 190 días o su equivalente en horas cátedras.
Puesto el eje en la
permanencia-retenció
n de los jóvenes en las instituciones y no en el derecho a la
educación-aprendizaje significativo
, observamos que no se imparten los conocimientos fehacientes para el mundo laboral o mucho menos para la continuación de estudios superiores. De este modo, las instituciones escolares se establecen como
guarderías públicas
que configuran nuevos
centros de encierro legitimados socialmente
. No es de menor relevancia señalar que en los últimos años, las escuelas han comenzado a
poblarse
de sectores subalternos que fueron arrojados del sistema productos de las crisis, las reformas y el ajuste. Algunos de ellos inclusive, ingresaron por primera vez al nivel medio.
El boletín de la UnTER (2014) menciona:
“Hoy, a más de un año de su implementación, no hay talleres ni actividades pedagógicas que justifiquen la permanencia de los estudiantes en la escuela durante las horas libres. Solo existe la sobrecarga y cambio de funciones de los preceptores/as, lo que implica una intensificación de su tarea y una flexibilización laboral y funcional de los trabajadores de la educación”
.
Creemos que la resolución presenta una
brecha
entre sus fundamentos y las
prácticas reales
que origina. A través de propuestas institucionales que busca garantizar una jornada escolar continua se procura
cumplir con el calendario obligatorio
como si éste, por sí mismo, fuera garante de la
“calidad” educativa
. Nos resta, entre otras tareas, indagar si un instrumento de este tipo se dirige a
mantener la gobernabilidad
y el
control social
y, si es así, qué lugar le queda a la función político-pedagógica de la escuela respecto a formar sujetos de derecho, capaces
“de pensar, de estudiar, de dirigir o de controlar al que dirige” (Gramsci).
Metodología
Justificación
Contexto político y normativo
Principios:
Reflexiones:
Obligatoriedad
: calendario escolar, cantidad/calidad
Autonomía
: delegación de responsabilidades, flexibilización, monopolio, participación simbólica, mecanismo de control
Concertación:
democracia institucional "maquillada", CFE y estados subnacionales, para-parlamentarismo
Contención / Retención/ Permanencia: calendario escolar vs educación - aprendizaje significativo

Ausencia de las causas
Imposición


Nos resta, entre otras tareas, indagar si un instrumento de este tipo se dirige a mantener la gobernabilidad y el control social y, si es así, qué lugar le queda a la función político-pedagógica de la escuela respecto a formar sujetos de derecho, capaces
“de pensar, de estudiar, de dirigir o de controlar al que dirige” (Gramsci).
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