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Historia de la tributación en Ecuador

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Katherine Barahona Sigcha

on 14 April 2015

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Historia de la Tributación en
Ecuador

ALVAREZ VALERIA
ARMAS JHAJAIRA
BARAHONA KATHERINE
GODOY MARCELO
MERINO MARIA BELEN
PEREZ YESSENIA
En las épocas de la Colonia y la República, la carga impositiva, además de constituir una herramienta gubernamental de ge­neración de ingresos, sirvió como instrumento de dominación.

Todo este proceso sirvió como antecedente de las actuales modificaciones tributarias, cuyo fin último no sólo es la captación de ingresos, sino llegar a un conjunto de tributos progresivos y equitativos que sea un elemento para la construcción del bienestar de la población .
Esta realidad comenzó a cambiar desde el año 2007, con una nueva constitución y un nuevo modelo de convivencia que han generado un proceso endógeno en el que la política tributaria precautela la justicia y la redistribución de la riqueza.

La construcción de un pacto fiscal sustentado sobre la distribución de la riqueza a gran escala que promueva el bienestar y genere oportunidades para todos y todas.

Los impuestos en la época colonial (siglo XVI-siglo XIX) .
Uno de los primeros impuestos, que data de inicios del siglo XVI y que estaba ligado a la principal actividad económica de la época, la minería, fue el impuesto de los quintos reales. Éste consistía en gravar el 20% de oro, plata, piedras preciosas, perlas, plomo, estaño, azogue (mercurio) o hierro que cualquier morador de Indias obtuviese, por la vía de extracción, rescates, con­quistas o por cualquier modo que fuese (Vargas, 1986).

Los primeros indicios de tributación en el país se registran durante la época de la Colonia.

Existió objeto de gravar a las principales actividades económicas haya sido el punto de partida en la Colonia.

Los tributos fueron establecidos como una imposición del rey a sus vasallos por el uso o explotación de los recursos de la corona, el sistema actual los concibe como una contribución que los ciu­dadanos realizan a cambio de una dotación equitativa y eficiente de bienes y servicios estatales.

Las alcabalas fue otro de los tributos aplicado en la época colonial. Se originó en España, en el año de 1342, durante el reinado de Alfonso XI. Este impuesto se definió como un derecho o tributo real que se cobraba sobre las transacciones comerciales. El grupo de personas sujetos al impuesto de alcabalas era más amplio que el grupo obligado al pago del impuesto de los quintos reales.




QUINTO REAL
ALMOJARIFASGO
ALCABALA
DIEZMO ECLESIÁSTICO
INTRODUCCIÓN
IMPUESTOS ÉPOCA COLONIAL
Cambios sociales y organizacionales


SIGLO XVI
El almojarifazgo fue un tributo establecido a finales del siglo XVI, exactamente en el año de 1576. Éste se definía como un impuesto aduanero 160 Servicio de Rentas Internas que se cancelaba por el traslado de mercaderías que salían y entraban de la Audiencia de Quito. La tasa de este impuesto era fijada en función del valor que tenía el producto en las Indias y de la distancia del lugar de destino. Los responsables de su cobro eran los almojarifes.
El establecimiento de los obrajes durante el siglo XVII abrió las puertas a una nueva fuente de ingresos para el fisco.
La venta de oficios en la Colonia fue una actividad que también se encontraba gravada. Algunos otros tributos de la época fueron: los impuestos para los ingenios de azúcar, para los trapiches productores de raspaduras, para los molinos, pulperías-covachas, el estanco de pólvoras, entre otros.
SIGLO XVIII
En el siglo XVIII, exactamente en 1714, se impuso el estanco al aguardiente, mediante una cédula expedida por el rey Felipe V, en la cual se restringía la fabricación y la venta de aguardiente a los particulares.
En 1795, en la Real Audiencia de Quito se trató de ponerlo en vigencia, dejando que el Estado asuma el monopolio del expendio de este producto. No obstante, al igual que en el caso de las alcabalas, la población se alzó en contra de dicha imposición, aunque sin éxito alguno, pues el estanco quedó establecido a la fuerza.
A parte de los impuestos mencionados, existía otro que, además del pago monetario, exigía un pago en especies o trabajo: el impuesto de los indios, el cual nació junto al establecimiento de la encomienda a inicios del siglo XVI.

SIGLO XVIII
La encomienda fue un sistema de colonización español, establecido como un derecho que el rey otorgaba a sus súbditos españoles denominados encomenderos

El diezmo fue también una figura tributaria de la Colonia. Su particularidad fue que su recaudación no sólo se destinaba a la corona, sino también, y en gran proporción, a las áreas de la Iglesia Católica. Concretamente, los ingresos por diezmos se distribuyeron así: dos novenos para el fisco y el resto para el clero, que lo empleaba para las pensiones del obispo y del personal religioso, ayuda al hospital y al culto en la catedral (Vargas, 1986; Candelo, 2006).

El primer siglo del país como república (1830-1930)
La desarticulación económica y la dispersión del poder político eran los rasgos más notables del Ecuador durante sus primeras décadas como república. Las condiciones estructurales de regionalismo, aislamiento y parcial autosuficiencia de los mercados serranos, economía de subsistencia, barreras geográficas sobre el flujo de bienes e ideas, y el escaso consenso político fueron elementos heredados de la Colonia que se perpetuaron como limitantes de las prácticas fiscales ecuatorianas.
La descentralización en el manejo administrativo fiscal originado en la Colonia se prolongó a la República. De departamentos gran colombianos, se pasó a provincias y municipios enfocados a reclamar autonomías, privilegios que la iglesia también los tenía como instancia de dirección.


El primer siglo del país como república (1830-1930)
La legislación impositiva fue uno de los puntos de quiebre entre regionalistas y nacionalistas. Los legisladores regionalistas se encargaron de introducir leyes impositivas que modificaban las antiguas, con el fin de asignar recursos a proyectos o funciones específicas a través del establecimiento de juntas autónomas administradoras y recaudadoras de fondos tributarios.
El sistema fiscal ecuatoriano, reflejo del conjunto de arreglos sociales y económicos, era inadecuado e injusto. Los ingresos tributarios nunca alcanzaban a cubrir los gastos ordinarios corrientes, pues los ecuatorianos, en general, eran renuentes a pagar impuestos.
Los impuestos indirectos generaban las recaudaciones más fructíferas del país, tal fue el caso de los derechos de aduanas, cuya fuente recaudadora principal era la Costa. Los impuestos directos, por su parte, tuvieron menos participación dentro de los ingresos tributarios. La clase dominante aceptó dos: el tributo a los indios y el diezmo, que gravaban a los más pobres y a la región costeña menos poblada
La campaña por la abolición del tributo a los indios y la lucha por mantenerlo vigente constituyó uno de los elementos de discrepancia regionalista que fragmentó más a la nación. Los costeños estaban en contra de este impuesto; argumentaban que los indios de la Costa, al estar libres de esta carga impositiva, eran más productivos que sus similares serranos, por lo que afirmaban que la eliminación de este impuesto permitiría generar una mayor producción e integración indígena a la economía. Sin embargo, estas afirmaciones no consideraban dos realidades ajenas a la coyuntura serrana de esos años:
1) la población indígena era escasa en la Costa,
2) la existencia de una mayor integración económica por ser el centro económico de exportación.
Por su parte, los principales argumentos que daban los políticos y los terratenientes de la Sierra para defender la vigencia de este tributo eran dos: 1) consideraban que los indios, por naturaleza, eran perezosos, por lo que afirmaban que éstos no trabajarían a menos que se les obligara a pagar un tributo; y, 2) el Estado no podía darse el lujo de renunciar a tan importante fuente de ingresos.
Los legisladores serranos lograron estancar las intenciones de varios gobiernos de eliminar el tributo de los indios. No obstante, gracias a los esfuerzos combinados de las administraciones del presidente José María Urvina (1851-1856) y del presidente Francisco Robles, se abolió este impuesto en 1857. La clave de que estos gobernantes hayan conseguido tal objetivo fue que ambos eran militares con fuertes vínculos en la Costa.
El diezmo era otro impuesto directo heredado de la Colonia que se mantuvo a inicios de la época republicana. Los ingresos por concepto de este tributo eran repartidos entre la iglesia y el Estado. Hasta 1867, dos tercios del total recaudado se destinaban a la iglesia y un tercio al gobierno. Sin embargo, con la firma del Concordato de 1862, durante el gobierno del presidente Antonio Flores Jijón, la parte del gobierno aumentó a la mitad. Además, para los años de 1863 a 1866, el Vaticano cedió al gobierno ecuatoriano una donación especial de diezmos, elevando transitoriamente la porción estatal a dos tercios. A partir de 1872, el gobierno recibió el 60% de su recaudación (tabla 5.2).
El Estado, al no contar con el suficiente número de burócratas para la administración y recolección de los diezmos, confiaba en la delegación a contratistas particulares. Este sistema era ineficaz y estimulaba la proliferación de abusos, pues mientras el Estado recibía una ínfima parte de lo recaudado, los recaudadores particulares solían robar a los indios y pequeños propietarios rurales.

Finalmente, en la década de 1880, los terratenientes conservadores de la Sierra, inducidos por el poder económico, apoyaron a sus contrapartes liberales de la Costa para suprimir el diezmo. En 1889, el gobierno ecuatoriano y el Vaticano llegaron a un acuerdo que abolía los diezmos y creaba un impuesto de tres sucres por mil al valor de la propiedad rural destinado al financiamiento de la iglesia.
La abolición de los diezmos contrajo el ingreso gubernamental, obligando al Estado a cubrir sus déficits vía préstamos bancarios e impuestos adicionales sobre el cacao, factores que promovieron la dependencia del país de la deuda interna y la complejidad del sistema tributario.



En el seno gubernamental, había una discrepancia entre la necesidad de imponer algún gravamen al aguardiente y el deseo de limitar su uso. Existía un repudio generalizado al consumo de este producto, pues lo calificaban como un vicio que atacaba a la clase más baja inutilizando a los trabajadores. Sin embargo, la abolición del estanco al aguardiente no aplicaba como opción viable, pues era considerado como fuente potencial de recursos, por el alto grado de comercialización que representaba el alcohol en la época (Rodríguez, 1992).
Los primeros cambios en la legislación tributaria, de todos los que se desarrollaron en torno a este estanco, se dieron durante los dos primeros periodos presidenciales del país, es decir con los presidentes Juan José Flores y Vicente Rocafuerte, gobernantes que buscaron incrementar los ingresos fiscales, sin llegar a tener éxito en sus intenciones. En detalle, las principales modificaciones al estanco de aguardiente con los respectivos problemas que presentaron y sus fechas de abolición se exponen a continuación (tabla 5.3):
Los estancos fueron otra fuente de ingresos públicos que fue objeto de constantes y fallidas modificaciones en su reglamentación por parte de los distintos ministros de hacienda. Las intenciones de incrementar el rendimiento tributario, y así financiar los servicios públicos que promulgaban tales cambios, nunca llegaron a su cometido por varios problemas en su aplicación. Este tipo de impuestos fueron establecidos sobre los artículos de primera necesidad (sal, tabaco, aguardiente, pólvora) y constituyeron la fuente más notable de enriquecimiento de particulares.
Uno de los estancos más recordados en la historia del país, tanto por las modificaciones de legislación tributaria que experimentó, como por los problemas que implicó, fue el estanco al aguardiente local, elaborado de caña de azúcar.
Para las siguientes décadas, los gobiernos promovieron un sin número de enfoques con el propósito de hallar el mejor método para extraer ingresos del comercio de aguardiente. Sin embargo, todos resultaron inadecuados, a pesar de las 14 leyes que fueron aprobadas durante 1830 y 1893. También se intentó frenar el tráfico de alcohol con la esperanza de ponerle fin al fraude y al contrabando y así aumentar los ingresos gubernamentales; no obstante, los cambios legales emprendidos en este tema tampoco tuvieron éxito.
Las leyes y sus constantes modificaciones no fueron el único problema ligado a la tributación del estanco al aguardiente, otros problemas de evasión que complicaban la administración de este gravamen fueron:

La actitud recia del público hacia la tributación en general.
La incapacidad de los funcionarios públicos para imponer las leyes fiscales, tanto por el escaso número de personal, como por el bajo nivel de preparación y paga, que provocaba a que los funcionarios accedieran a los deseos de los regulados y no obedecieran las instrucciones del gobierno.
Los vínculos familiares o de amistad entre funcionarios reguladores y los destiladores clandestinos que impedían el castigo efectivo a la producción ilícita de gran escala, pero que apoyaban la imposición de este tributo a los pequeños productores y transgresores.
El poder de mercado de los recaudadores independientes del estanco, pues el Estado, al no disponer de datos sobre la producción y el consumo de aguardiente, no podía establecer un precio mínimo basado en una estimación real del rendimiento del impuesto, y por tanto estaba obligado a aceptar la oferta más alta dada por un recaudador específico.
El poder de los recaudadores independientes para impedir que el gobierno los reglamente o cree competencia.
La capacidad de los recaudadores particulares de vender sus derechos de recaudación a otras personas particulares.
El esquema impositivo durante los inicios de la etapa republicana se caracterizó por estar plagado de discordancias legales y administrativas, creando un sinfín de problemas en la generación de recursos fiscales. Esta situación se empeoró por la dificultad de modificar las actitudes de la población hacia el pago de impuestos, y la incapacidad del Congreso de crear una burocracia adecuada, bien remunerada y preparada, necesaria para hacer cumplir con sus obligaciones tributarias a una población renuente.
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