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SESION 4 - VICIOS DE TRAMITE LEGISLATIVO

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cesar rincon

on 24 November 2012

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SESION 4 - VICIOS DE TRÁMITE LEGISLATIVO Y CONTROL CONSTITUCIONAL VICIOS DE FORMA CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE ¿Cuál es la diferencia entre vicios materiales y de forma? VICIOS MATERIALES ¿Cuándo una ley incurre en vicios materiales? Definición Modificaciones de proyectos de Ley IMPORTANCIA
Sólo sobre esa base se puede establecer si se ha cumplido el término de caducidad previsto para el control de constitucionalidad. Cuando entre el contenido de las disposiciones en ella contempladas y la Carta surge una relación de contradicción, Cuando los ámbitos de ejercicio de la capacidad configuradora del Congreso vulneran la materialidad del Texto Fundamental. Se trata del desconocimiento de los contenidos materiales de la CN por parte del derecho positivo constituido por la instancia parlamentaria en ejercicio de sus funciones constitucionales o del Gobierno Nacional cuando procede como legislador extraordinario. ¿Cuándo caduca la acción de inconstitucionalidad de una Ley por vicios materiales? La principal consecuencia del carácter material del vicio es que los cargos por dicho concepto no caducan y por ello son demandables en cualquier momento ante la Corte Constitucional. EJEMPLOS
Constituyen vicios materiales:
(i) La violación del principio de unidad de materia.
(ii) El desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica
(iii) Los problemas de competencia en cuanto ésta constituye un presupuesto esencial para acceder a las formas legales (C-1161-00, C-501-01, C-240-12). PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA ¿Qué se entiende por el principio de unidad de materia? Es una norma de técnica legislativa: se endereza a racionalizar y tecnificar el proceso legislativo en las fases - preparlamentaria y parlamentaria
(C-501-01, C-786-04, C-795-04, C-796-04, C-214-07, C-748-11) ¿Cuál es su finalidad? I. Evitar inconsistencias normativas en la redacción de los proyectos de ley, de tal manera que no existan disposiciones que no guarden relación con la materia desarrollada en él. ¿Qué exige el principio de unidad de materia de una Ley? El principio de unidad de materia exige:
(i) que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una ley y
(ii) que entre ese núcleo y los otros contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable (C-501-01) II. Garantizar que el procedimiento legislativo se desenvuelva con transparencia y que la deliberación y aprobación de los proyectos se concentre en materias: "definidas, conocidas y discutidas", prohibiéndose la introducción de asuntos extraños. (C-214-07) La conexidad puede ser:
Causal: Si tienen una misma causa u origen
Teleológica: Si comparten la misma finalidad que persigue el legislador con su creación
Temática: Si se refieren al mismo tema
Sistemática: Si por razones de método o técnica legislativa, se aconseje traer a determinada ley cierta regulación.
(C-214-07) Es necesario precisar primero cuál es el núcleo temático, que se logra con la valoración conjunta de los siguientes elementos:
La exposición de motivos
Debates (ponencias y actas)
Comparación de textos aprobados por las células legislativas
El título de la Ley.
Efectos jurídicos de la norma
(C-501-01, C-214-07) JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA 1. Identificación del núcleo temático de la norma. 2. Identificación del alcance de la disposición.
3. Conexidad. temática, causal, teleológica o sistemática entre los pasos a y b. ¿De qué depende entonces la conclusión sobre la unidad de materia? Leyes multitemáticas Siempre y cuando entre los contenidos temáticos exista una relación de conexidad objetiva y razonable (C-025-93, C-1105-01) ¿Pueden un proyecto tener diversidad de contenidos temáticos? art. 158 CN. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. ¿Puede el CÓDIGO NACIONAL DEL TRANSPORTE desarrollar y regular sobre los conocimientos, habilidades y destrezas que deben adquirir las personas que deseen adquirir una licencia de conducción?
¿Puede establecer como obligación de los centros educativos preescolar, básica secundaria y media vocacional, el impartir cursos de tránsito y seguridad vial? Es constitucional establecer ambas regulaciones en el Código Nacional de Transporte (C-104-04) En Leyes Tributarias
¿Puede mezclar materias presupuestales?
¿Puede incluir normas sobre juegos de suerte y azar?
¿Puede tipificar una falta disciplinaria imputable a servidores que ejercen control y que gestionen recursos ante entidades territoriales?
¿Puede regular aspectos del Régimen Nacional de Regalías? En una Ley de materia tributaria no se pueden presentar estos contenidos (C-1114-03) Para establecer si en leyes derogatorias expresas se vulnera el principio de unidad de materia:
1. Determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación
2. Precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria
3. Concluir si entre el contenido genérico de la Ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad.
(C-659-00, C-804-03) ¿El título de la Ley debe coincidir con la totalidad de las materias? RESERVA DE LEY ESTATUTARIA Y DE LEY ORGÁNICA El lit. a) del art. 152 CN dispone las materias que deben regularse mediante leyes estatutarias, su desconocimiento constituye un vicio material de competencia y no un vicio formal. (C-182-10) Principio de interpretación restrictiva
Dependiendo de la materia, la Corte ha adoptado diferentes criterios restrictivos de interpretación (tanto en asuntos de ley estatutaria como orgánica) de dicha obligación, pues ha entendido que de no ser así, se vaciaría de contenido la competencia legislativa ordinaria a que alude el canon 150 ibídem. Se viola la reserva de ley estatutaria cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la CN ha reservado a las leyes estatutarias. (C-448-97) El desconocimiento de la reserva de ley estatutaria no constituye un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así, una ley ordinaria puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al procedimiento.
Esto significa que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer la reserva de ley estatutaria, o de ley orgánica, o la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución. La violación de la reserva de ley estatutaria u orgánica no configura entonces un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley estatutaria, y la Ley orgánica. El art. 151 CN regula las materias que deben regularse mediante Ley orgánica Consulta previa El derecho fundamental de consulta previa tiene asidero dentro del trámite legislativo (T-129-11). En cuanto a la forma de ejercer dicho derecho, “tal potestad está condicionada a los instrumentos que haya fijado la Constitución o la ley para intervenir en las iniciativas parlamentarias, siempre que éstos permitan cumplir con el objeto esencial de la consulta previa”. Consecuencias jurídica de la omisión del deber de consulta
- aparte de la responsabilidad internacional el Estado por la inobservancia del Convenio 169 de la OIT,
- La ausencia del procedimiento se proyecta sobre la materialidad misma de la ley (C-175-09). “el trámite de consulta previa debe preceder a la radicación del proyecto de ley, para que los resultados del proceso de participación incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideración del Congreso”. FINALIDAD
Que la participación de las comunidades indígenas y afrodescendientes tenga la potencialidad de incidir materialmente en el contenido de la medida legislativa. CONCLUSIÓN
La naturaleza procedimental sustantiva del vicio de omisión de consulta a las comunidades étnicas antes de la aprobación de medidas legislativas que las afecten, constituye un vicio que compromete la validez constitucional de la norma así aprobada. ¿El vicio que se presenta por sustitución de la Constitución es de carácter formal o material? ¿La omisión de la firma de uno de los ponentes del Proyecto de Ley es un vicio formal o material? o ¿es una mera irregularidad? ¿Es subsanable el vicio de haber regulado mediante Ley ordinaria un asunto sometido a reserva de Ley estatutaria? ¿Es un vicio formal o material? ¿La omisión de la consulta previa es un vicio material o formal? SUSTITUCIÓN DE LA CN -
ACTOS LEGISLATIVOS ¿El vicio de competencia por sustitución de la Constitución es de carácter formal o material? Aunque la CN no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites.
El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la CN no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. El art. 242.3 dice: “Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” y el inciso final del art. 379 establece: “La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2º” Para establecer si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la CN fue reemplazado por otro integralmente distinto. Para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario:
(i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento,
(ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la CN y
(iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la CN integralmente considerada. Luego, se habrá de verificar si
(iv) ese elemento esencial definitorio de la CN es irreducible a un artículo de la CN (evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma. Luego, la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido
(vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y
(vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la CN anterior. ¿Cuándo caduca la acción? Son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Se refieren a la inobservancia de las formas propias previstas en la Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso, contenida en la Ley 5ª de 1992 Son aquellas irregularidades en que se incurre durante el trámite o proceso legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento jurídico al proceso que debe surtirse para la formación y aprobación de las leyes, afectándose parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas. Su materialización constituye un verdadero desconocimiento de la Constitución. (C-240-12) ¿Cuál es su relevancia constitucional? Los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. El control constitucional en estos casos consiste sólo en verificar si se cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo. ¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE MERAS IRREGULARIDADES Y VICIOS PROCEDIMENTALES? A diferencia de las meras irregularidades, con los vicios de forma se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional que busca ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Ejemplos de vicios en la formación de la ley:
(i) El no habérsele dado primer debate a una disposición (C-183-97)
(ii) La iniciación del trámite legislativo en una Comisión Permanente de una Cámara distinta a aquella a la que le correspondía (C-433-00).
(iii) La no conformación de la Comisión de Conciliación en casos de divergencia en los debates surtidos en las Cámaras (C-557-00), entre otros. Tales vicios implican el desconocimiento de los denominados principios de consecutividad y de identidad. C-551-03; C-1200 de 2003; C-572, C-970 y C-971 de 2004; C-1040 de 2005; C-588 de 2009 El Congreso de la República no puede aprobar iniciativas en una de sus cámaras legislativas que no hayan sido presentadas en la otra. El texto de un proyecto de ley se ajusta a los principios de identidad y consecutividad si las modificaciones introducidas a éste durante su trámite (7):
(i) No implican serias discrepancias o no existen razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo (C-809/01)
(ii) No incluyen un tema nuevo que altere la esencia del proyecto, ni del tema acordado en el primer debate (C-487/02, C-614/02, C-308/07) (iii) Guardan identidad con el tema que se haya debatido y aprobado en las comisiones (C-754/04)
(iv) Las modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente (C-648/06)
(v) Guardan relación de conexidad material con los asuntos que hayan sido considerados en las etapas anteriores del trámite legislativo (C-178/07) (vi) Se derivan de una discusión que haya estado siempre presente, aun desde el mismo momento en que se puso en consideración del Congreso
(C-1092/03)
(vii) Su incorporación resulte innecesaria y su eliminación no genere alteraciones en la aplicación de las disposiciones en éste contenidas (C-543/98) MODIFICACIONES DE PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO Además de la condiciones previstas para las modificaciones en los trámites de proyectos de ley, el Congreso puede incluir un precepto en el segundo período ordinario de discusiones, siempre que: (i)Sea una discusión planteada desde la presentación del proyecto y guarde relación con estos temas (c-292/07).
(ii)Siempre y cuando conserve el contenido esencial de la reforma constitucional (C-332/05). Requisitos:
(i) Guardar relación temática, sustancial y teleológica con todo el proyecto, de manera que no incorpore una materia diversa, nueva o extraña a su versión inicial y a la finalidad manifestada en la exposición de motivos (C-213/04, C-453/06) COMISIONES DE CONCILIACIÓN - Art. 161 CN (ii) No sufrir alteraciones que desnaturalicen el proyecto, sino que lo sistematicen convenientemente (C-312/04)
(iii) No incorporar una materia que en sí misma tenga una autonomía y relevancia jurídica (C-312/04)
(iv) No introducir elementos novedosos, sino que tengan en cuenta los textos aprobados desde el inicio del proyecto (C-453/06, C-1048/04) Si bien la relevancia constitucional de un vicio formal radica en que su materialización constituye un verdadero desconocimiento de la CN, no todos los vicios conllevan a la inconstitucionalidad Al realizar el análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida durante el trámite de aprobación por el Congreso, debe considerarse:
(i) Si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) En caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no una convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo;
(iii) Si el trámite no fue convalidado, analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsane el defecto observado;
(iv) y De no acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que ella misma los subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el principio de razonabilidad. No toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalización de las formas - interpretación teleológica:
Las formas están al servicio de un fin sustantivo. ¿Cuáles son entonces los criterios para determinar cuando un vicio formal tiene el carácter de insubsanable? Los vicios formales definidos como de carácter sustancial, se caracterizan porque:
(i) vulneran algún principio o valor constitucional;
(ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras;
o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la CN; Pueden existir irregularidades que no tengan la entidad para configurar un verdadero vicio, porque:
(i) se cumplió con el objetivo protegido por la norma procesal, o
(ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en el Congreso que conllevó la formación de la ley. ¿Todos los vicios formales conllevan la inconstitucionalidad del proyecto de ley? Art. 242 CN. Los procesos que se adelanten ante la C. Const en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones:
(...)
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. INICIATIVA LEGISLATIVA Art. 140 y ss Ley 5/92)
Reserva de iniciativa (art. 154 CP)
- Por la naturaleza del acto
- Por la materia Las irregularidades relacionadas con la iniciativa legislativa constituyen vicios de forma sometidos al término de caducidad previsto en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política. AVAL DEL GOBIERNO:
- Lo da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso: no puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de serlo, sino solo de aquél cuya dependencia tenga alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley.
- Además es necesario que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, ante la célula legislativa donde se esté tramitando el proyecto
(C-121/03).
- Puede ser expreso o tácito (C-838-08) ANUNCIO PREVIO Ningún proyecto de ley se someterá a votación en una sesión diferente a aquella en que haya anunciado previamente (AL. 1/03)
No es posible votar un proyecto en la misma sesión en la que se realizó el anuncio.“Condición de racionalidad mínima del trabajo legislativo y de transparencia en el procedimiento de formación de la ley” (A-081/08) Es una exigencia exclusiva para la votación de los proyectos, no para cuestiones incidentales (C-1040/05).
Lo da la Presidencia de cada cámara o comisión, en sesión distinta de aquella en que realizará la votación. Cadena de anuncios:
Que no medie sesión entre cuando se hizo el anuncio y cuando se hizo la votación (C-309/07).
- Renovación del anuncio. En caso de ruptura de la cadena de anuncios. ¿Puede el Secretario General de una Comisión anunciar la votación de un proyecto de Ley mediante la referencia genérica "la próxima semana", sin vulnerar el art. 160 CN? Se ha entendido la expresión como la referencia a la próxima sesión (C-780-04, C-309-07) ¿Puede considerarse la presencia del Ministro del ramo durante el primer debate en una Comisión como aval susceptible de subsanar la omisión del requisito de iniciativa legislativa? ¿Puede el Congreso introducir modificaciones en un proyecto de Ley de iniciativa privativa del Gobierno?
¿Puede el Congreso en un proyecto de Ley ordinaria introducir modificaciones relacionadas con materias de iniciativa privativa del Gobierno? La regla general es que el Congreso puede introducir modificaciones, porque de lo contrario sería un convidado de piedra.
Mientras el segundo caso se refiere al aval del Gobierno, en el primero se requiere aval únicamente para las adiciones, supresiones o modificaciones que alteren sustancialmente la iniciativa gubernamental (C-005-03, C-177-07) ¿La omisión de la iniciativa legislativa privativa del Gobierno es un vicio material de competencia o es un vicio formal? La Ley 178 de 1959 “por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y se dictan otras disposiciones”, reguló con varias disposiciones una estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio nacional.
¿Existe en este caso unidad de materia? La expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley” (C-214-07) Si bien no puede establecerse un control en extremo rígido, la CN no permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia desprovisto de contenido.
Entonces, ¿qué exige el principio de unidad de materia? Por ejemplo, talleres preparatorios que tengan por objeto forjar el consentimiento completo, libre, previo e informado de las comunidades indígenas afectadas (reglas jurisprudenciales aplicables por analogía a todos los pueblos étnicos), a partir de los cuales se procure y gestione, de buena fe, un consenso real y lo más universal posible alrededor de la medida legislativa.
(T-382-06, C-030-08, T-129-11) ¿El consentimiento libre e informado puede traducirse en un poder de veto de las comunidades étnicas a los proyectos de intervención? ¿El consentimiento sólo se debe buscar en los casos de planes de desarrollo o de inversión a gran escala? ¿La consulta previa y el consentimiento son las únicas garantías que debe prestar el Estado y sus concesionarios a las comunidades étnicas? La respuesta no es fácil - consulta previa veto vs. consulta previa mera información.
El criterio que permite conciliar estos extremos depende del grado de afectación de la comunidad en cada caso, eventos específicos en que la consulta y el consentimiento pueden incluso llegar a determinar la medida menos lesiva, como medida de protección de las comunidades. No se puede obligar a una comunidad étnica a renunciar a su forma de vida y cultura por la mera llegada de una obra de infraestructura o proyecto de explotación y viceversa.
En casos excepcionales o límite los organismos del Estado y de forma residual el juez constitucional, si los elementos probatorios y de juicio indican la necesidad de que el consentimiento de las comunidades pueda determinar la alternativa menos lesiva, así deberá ser. - En aquellos proyectos cuya magnitud tiene la potencialidad de desfigurar o desaparecer sus modos de vida, la consulta previa y el consentimiento informado de las comunidades étnicas en general puede determinar la alternativa. - Eventos que:
(i) impliquen el traslado o desplazamiento de las comunidades por la obra o el proyecto;
(ii) estén relacionados con el almacenamiento o vertimiento de desechos tóxicos en las tierras étnicas; y/o
(iii) representen un alto impacto social, cultural y ambiental en una comunidad étnica, que conlleve a poner en riesgo la existencia de la misma, entre otros. No, adicionalmente se debe permitir la participación y compartir de forma razonable los beneficios del proyecto con el pueblo o la comunidad étnica que sea directamente afectada. Solo de esta forma se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación sustancial. (C-076-12) De acuerdo con estos principios:
(i)un proyecto sólo podrá ser ley si ha sido discutido y aprobado en dos debates en cada Cámara, uno en la Comisión Permanente y otro en la Plenaria,
(ii) y sólo podrá ser objeto de modificaciones, supresiones o adiciones en el segundo debate de cada Cámara y siempre y cuando haya sido aprobado en primer debate. (C-501-01). ¿Por qué no se considera un vicio material de competencia? Objetivo:
Afianza el principio democrático, el respeto por las minorías parlamentarias y la publicidad y transparencia del proceso legislativo” (A-333/05). - Características del anuncio
Que ofrezca certeza sobre:
(i) el objeto del anuncio: votación del proyecto, y
(ii) la fecha (determinada o determinable) (C-400/05)
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