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EL SERVICIO PÚBLICO SANITARIO E IDENTIFICACIÓN DE NUEVOS MER

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by

Andrés León

on 14 November 2013

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Transcript of EL SERVICIO PÚBLICO SANITARIO E IDENTIFICACIÓN DE NUEVOS MER

EL SERVICIO PÚBLICO SANITARIO E IDENTIFICACIÓN DE NUEVOS MERCADOS
Introducción
El desarrollo de la Prestación del Servicio de Tratamiento de Riles en el ordenamiento jurídico Chileno.
Conclusiones
María Fernanda Bravo Bahamondes
Alicia Ramírez Concha
Daniel Vaisbuch Bitran
Fiscalía de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS)

El art. 8º inc. 2º del D.F.L. 382/88 establece que las sociedades titulares de una concesión de servicio público sanitario “…tendrán como único objeto el establecimiento, construcción y explotación de los servicios públicos indicados en el artículo 5º de esta ley, y demás prestaciones relacionadas con dichas actividades.” Lo anterior es reiterado por el art. 4º inc. 2º del D.S. MOP Nº1.199/04 que reglamenta la ley citada previamente.
La prestación de los servicios públicos sanitarios está basada en un sistema concesional, dentro de un determinado territorio geográfico (Territorio Operacional)
PRODUCCIÓN
DISTRIBUCIÓN
RECOLECCIÓN
TRATAMIENTO Y DISPOSICIÓN
La interpretación sobre “prestaciones relacionadas”, es primordial para la determinación de los negocios a los cuales las empresas concesionarias pueden dedicarse
Inicialmente la SISS tuvo una postura restrictiva, la cual se sustentó en lo señalado en los artículos 21º y 24º del D.F.L. Nº 70/88

Ejemplos de las tres clases de prestaciones relacionadas:

Corte y reposición
Limpieza y/o desobstrucción
Exámenes de calidad del agua
Oficio SISS Nº1.166/1994
Oficio SISS N°2.054/2003
la SISS admite la posibilidad de prestación del servicio de tratamiento de aguas residuales no domiciliarias generadas por actividades económicas, debiendo cumplir estrictos requisitos normativos, operacionales y de información, los cuales limitaban ostensiblemente cuáles de las Plantas de Tratamiento de Aguas Servidas (PTAS) eran susceptibles de recibir aquellas descargas, y las condiciones en que el servicio debía ser prestado

Dichos requisitos se han ido flexibilizando en el tiempo
Las concesiones de recolección y disposición de aguas servidas, tienen como fin único el establecimiento, construcción de la infraestructura requerida y explotación exclusiva de los servicios sanitarios de recolección y disposición de aguas servidas domiciliarias, actividad económica en que la estructura natural del mercado específico es de carácter monopólico, dado que la superposición de dos prestadores en un mismo territorio no sólo es ineficiente, sino que en la mayoría de los casos impracticable.
A raíz de esta apertura, se dio un giro jurisprudencial desde la consideración de dicha actividad como potencialmente transgresora de los límites legales definidos para el objeto único, al de la clasificación de la misma como actividad relacionada
Antecedentes
Surgió la necesidad por parte de la Autoridad de velar porque los residuos líquidos que éstas generaban con ocasión de su actividad productiva, fueran descargados a los sistemas de alcantarillado cumpliendo con requisitos mínimos que garantizaran en un primer momento, el cuidado de la redes o sistemas de recolección de aguas servidas
El Ente Fiscalizador se vio en la necesidad de instruir a las empresas sanitarias a cumplir cabalmente con su obligación de evitar las descargas a los colectores de sustancias que pudieran dañarlos debiendo extremar su papel revisor velando por su correcta mantención y operación
A partir de finales de la década de los noventa, las condiciones obligan al Ente Normativo a regular esta clase de vertimientos
Los "Riles Excedentarios" son aquellos que poseen una composición de elementos contaminantes primordialmente orgánicos, los cuales exceden los límites normativos pudiendo convenir valores máximos distintos a los establecidos en la norma.
Los contaminantes cuyo límite puede ser convenido correspondiendo los parámetros DBO5, Fósforo, Nitrógeno Amoniacal y Sólidos Suspendidos Totales.
Dos clases o tipos de Riles,
“Riles Excedentarios ”
“Otros Riles”
“Otros Riles” se considera que estos corresponden a residuos líquidos con altos contenidos de aceites y grasas o también sólidos que pueden provocar obstrucciones en el alcantarillado.
Surge la necesidad de dictar una norma que regulara la descarga de ambos tipos de Riles, con la finalidad de evitar que estos contaminantes una vez que son transportados por dichas redes puedan ser eventualmente liberados sin tratamiento, al medio ambiente urbano pudiendo afectar la calidad de éste y la salud de las personas.
D.S. MOP N° 609/98
Norma de Emisión para la Regulación de Contaminantes asociados a las Descargas de Residuos Industriales Líquidos a Sistemas de Alcantarillado
Objetivo
Mejorar la calidad ambiental de las aguas servidas que las empresas sanitarias vertían a los cuerpos de agua receptores juntamente con proteger y preservar los servicios públicos de recolección y disposición de aguas servidas, incluyendo dentro de esta infraestructura a las plantas de tratamiento de aguas servidas
3.234 establecimientos industriales que califican como fuentes emisoras
Correspondiendo al 84,39% del total de establecimientos que vierten RILES en Chile
Se ubican principalmente en la Región Metropolitana, del Bio Bio y Antofagasta
De acuerdo a las cifras del último semestre del año 2012, el 59,1% cumple con los límites máximos establecidos en esta Norma de Emisión.
También se destaca que el D.S. MOP N° 609/98 innovó en el ámbito de la fiscalización del cumplimiento normativo de ésta, puesto que le entrega dicha actividad a las empresas sanitarias. Es así que, la Superintendencia de Servicios Sanitarios ejerce un rol vigilante a través de sus facultades de inspección y de supervigilancia,
Exigencias normativas
La depuración de los residuos industriales líquidos podrán corresponder a distintas fases y su finalidad es que la fuente emisora descargue contaminantes cumpliendo con los límites máximos que establece la norma precitada en sus Tablas N° 3 y 4
Ha sido jurisprudencia reiterada de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, que las empresas de servicios sanitarios no se encuentran facultadas para “ofrecer servicios de tratamiento de residuos industriales líquidos a las industrias que descargan a sus redes de alcantarillado”
Alternativas de Tratamiento y disposición de Riles.
Tres mercados relativos a la disposición de los Riles.
tratamiento de aguas servidas domiciliarias, el cual comprende la recolección y disposición de aguas servidas
tratamiento de Riles calificados como Excedentarios,
tratamiento de los Otros Riles orientado fundamentalmente a la construcción y operación de sistemas propios
Los Convenios. Artículo 4.4. del D.S. MOP N° 609/98
La propia norma de emisión contiene esta modalidad de cumplimiento. Se autoriza a los establecimientos industriales a suscribir convenios o contratos de tratamiento de sus Riles con la empresa sanitaria, para cuatro parámetros contaminantes: DBO5, Fósforo, Nitrógeno Amoniacal y Sólidos Suspendidos Totales
Se exige además, que la Planta de Tratamiento de Aguas Servidas que recibe estos residuos líquidos cuente con autorización tarifaria entregada por la Superintendencia de Servicios Sanitarios
El precio por este servicio será determinado libremente por las partes debiendo informar a la Autoridad competente de la celebración de este acuerdo, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 21 del DFL MOP Nº 70
Una vez que la Superintendencia de Servicios Sanitarios toma conocimiento, procede a dictar una Resolución que establezca un programa de monitoreo del Ril
Las responsabilidades por el incumplimiento a las instrucciones contenidas en dicho acto administrativo serán perseguidas por la Superintendencia
De acuerdo a los antecedentes que obran en poder de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, es posible constatar que las empresas sanitarias al segundo semestre de 2012 informaron la suscripción de 184 Convenios de los cuales 64 presentan algún tipo de incumplimiento normativo.
Descripción del mercado de Tratamiento de Riles en Chile
La SISS en el año 2002, encargo a un equipo investigador de la Universidad Alberto Hurtado un estudio, con el objetivo general de analizar el mercado de tratamiento de RILES en Chile en aquellos ámbitos donde exista participación de una empresa sanitaria directamente o a través de sus filiales, en términos de funcionamiento y regulación, con el objetivo de identificar actividades que pudieran ir en contra de la libre competencia y constituyan actividades que correspondan ser reguladas, para de este modo proponerlas
Antecedentes
Hecho evidente la relación existente entre el mercado de Riles y el mercado del tratamiento de Aguas Servidas Domésticas, determinada por la similitud del servicio que se presta y además por una serie de hechos que contribuyen a constituir una posición dominante de las empresas concesionarias de servicios sanitarios en el mercado de los Riles
Veamos el Mercado de Tratamiento de Aguas Servidas Domiciliarias
Es uno de los cuatro servicios públicos concesionables de acuerdo a la legislación sanitaria chilena, el cual se entiende implícitamente comprendido dentro del servicio de “disposición de aguas servidas” (artículos 3°, 12 N°6 y 18 letra d) del D.F.L. N°382/88)
Requiere necesariamente del servicio previo de “recolección de aguas servidas”, definido como “la conducción de éstas desde el inmueble del usuario hasta la entrega para su disposición”
El Tratamiento de aguas servidas puede realizarse a través de distintas tecnologías, las cuales generalmente presentan “economías de escala”
Mercado de servicio de Tratamiento de “Riles Excedentarios”
Presupone que las fuentes emisoras dispongan de un tratamiento preliminar de sus riles para de esta forma cumplir los estándares exigibles por la norma de emisión D.S. MOP N°609/98 que les habilite a descargar en redes de alcantarillado o bien acordar con la empresa sanitaria un convenio de excedencia de parámetros orgánicos a la luz de la citada norma de emisión
No está sujeto a regulación ni a fijación tarifaria, no obstante dentro de la estructura tarifaria, estos convenios se consideran como un “descuento” toda vez que se utiliza infraestructura afecta a concesión, a una prestación no monopólica y relacionada
En el modelamiento de la empresa, particularmente para el servicio de tratamiento de aguas servidas y de sus plantas de tratamiento, se consideran sólo aquellos costos e inversiones destinados al servicio regulado, al cual se le descuenta un porcentaje de la utilidad que la empresa sanitaria obtenga por la prestación de las prestaciones no reguladas, que particularmente en este caso, corresponde al tratamiento de Riles excedentarios. En definitiva se modela y tarifica únicamente en atención a los servicios regulados.
Tecnología y presencia de Economías de Escala en el Tratamiento de las Aguas Servidas
A diciembre del año 2012, la cobertura en el servicio de tratamiento de aguas servidas en Chile alcanzó en zonas urbanas un 99,8%,
Dicha cobertura se logro con la entrada en operación de la tercera planta de tratamiento de aguas servidas del Gran Santiago, sin perjuicio de la operación de 270 Plantas de Tratamiento de Aguas Servidas pertenecientes a las empresas sanitarias.
En Chile la tecnología de Tratamiento de aguas servidas más utilizada es la del tipo de lodos activados (147), seguida por la de lagunas aireadas (53), emisarios submarinos (32) y el resto lo constituyen lagunas de estabilización, reactores biológicos secuenciales, lombrifiltros y otras menores
Fuente: Informe de Gestión SISS 2012
Fuente: Informe de Gestión SISS 2012
Integración o separación vertical del Mercado de Tratamiento de Riles
Alto grado de potencial monopolización en el mercado de Tratamiento de Riles
Ventajas que podrían esgrimirse para la integración vertical son poco probables de ocurrir.

La mayoría de las razones esgrimidas en favor de la separación vertical son difíciles de rechazar en un análisis cualitativo.
Abuso de Posición Dominante en el Mercado de Tratamiento de Aguas Servidas.
El tratamiento de los Riles Excedentarios en infraestructura de saneamiento de aguas servidas domésticas, genera incentivos perversos para el sobredimensionamiento de la demanda futura a considerar en el proceso tarifario
Opera la tasa de descuento en el cálculo de la tarifa asociado al cobro del servicio concesionado de tratamiento de aguas servidas
Dada la integración vertical de este mercado, existen asimetrías de información que pueden influir en esta precisa determinación del modelamiento y valorización de la planta de tratamiento de aguas servidas, en la cual se considera la demanda regulada más la demanda no regulada, y donde la diferencia de inversión de ambos modelamientos es asignado al servicio no regulado el cual posteriormente se utiliza como descuento
Uno de los problemas difíciles de resolver para introducir competencia en industrias que poseen segmentos de mercado con características monopólicas, como es el de los Riles, se da por la propia naturaleza de la industria, toda vez que coexisten mercados verticalmente relacionados que requieren acceder a las facilidades de la actividad monopólica y regulada (entendiéndose para estos efectos, una planta de tratamiento de aguas servidas).
Monopolización del Mercado de Tratamiento de Riles
Existen tres tipos de integración vertical
a)
“Funcional”.
Referida a dos o más actividades relacionadas, como son los servicios prestados por empresas sanitarias y el tratamiento de riles, realizadas por una misma empresa;
b)
“En propiedad”.
Se relaciona con la titularidad de dos o más activos o empresas, que se produce cuando una o más actividades verticalmente relacionadas tienen un dueño común, independientemente del porcentaje accionario en cada una de ellas.
c)
“En el control”.
Situación de dos o más empresas verticalmente relacionadas, por parte de un mismo agente económico, teniendo o no éste el mayor porcentaje accionario en una o ambas empresas.

Ventajas y desventajas que la estructura del mercado ha planteado para la integración o separación vertical
a) Desde la perspectiva de la organización industrial, la integración vertical es productivamente más eficiente ya que internaliza las externalidades producidas por la decisión de marginar la demanda que hacen las empresas relacionadas.

b) Otras ventajas: mejor utilización de economías de alcance en las actividades relacionadas, la reducción o eliminación del problema del “hold-up” (existencia de cuasi-rentas generadas en el comportamiento oportunista de las partes una vez materializadas las inversiones) en las inversiones, facilita el compartimiento de riesgos, elimina la doble marginalización de actividades con poder de mercado y otorga ventajas para realizar discriminaciones y “market foreclosure” eficiente.

c) Ventajas: facilitación de la regulación de actividades monopólicas, eliminación de incentivos de discriminación en acceso, precio y calidad a la planta de tratamiento, impide el “market foreclosure” o integración ineficiente y facilita las condiciones de entrada e incorporación de nuevas tecnologías.

d) Desde la perspectiva de la economía de la regulación, la integración permite al holding una mayor rentabilidad como consecuencia de las asimetrías de información y rentas informacionales sobre los incentivos al interior de la industria regulada, lo cual genera para el bienestar social efectos contrapuestos, por un lado la ganancia en eficiencia productiva al existir mayor incentivo a reducir costos operacionales, pero generando mayores distorsiones en la asignación de recursos.

a) Sobreinversión en el Mercado de las Aguas Servidas Domiciliarias
Algunas situaciones que generan actualmente consultas frecuentes a este órgano regulador y fiscalizador, ante situaciones que suscitan deficiencias en la calidad de servicio de recolección, tratamiento y disposición de aguas servidas, ya sea ante eventos de generación de olores molestos, descargas de riles a cursos de agua superficial, subterráneo, en playas, vía pública, etc., así como suscitadas de la necesidad de comprender el mecanismo a través del cual se llega a determinar la tarifa cobrada en sus boletas de consumo por los servicios concesionados, particularmente el de tratamiento de aguas servidas, siendo entre ellas las siguientes:
b) Competencia en Desigualdad de Condiciones
la legislación otorga a las empresas sanitarias una herramienta que otro competidor no puede ofrecer, cual es el seguro de no clausura de la actividad industrial, facultad que el artículo 45 del DFL N° 382/98
c) Prestación del servicio de Tratamiento de “Otros Riles” mediante filiales
Ecoriles y Biodiversa (filiales de Aguas Andinas S.A. y Essbío y Nuevosur respectivamente) que entregan el servicio de tratamiento de Riles o bien la construcción de plantas de tratamiento llave en mano con su operación incluida (BOD) con o sin convenio de tratamiento
Otros oferentes del servicio: Hidronor, Bravo Energy, Rilesur, Rexin, entre otras.
d) Limitación de soluciones alternativas por falta de terrenos en zonas urbanas
Poca disponibilidad de terrenos en el área de sus instalaciones
Obtención de las autorizaciones ambientales correspondientes
Elevados costos de operación de la planta
e) Afectación de la Calidad de Servicio de recolección, tratamiento y disposición de aguas servidas.
Teniendo presente que la inversión más fuerte en infraestructura de tratamiento de aguas servidas ha ocurrido para el período proyectado 2003- 2010, actualmente un porcentaje de la plantas de tratamiento construidas están acercándose a su capacidad de tratamiento proyectada. Por otro lado la expansión del mercado de tratamiento de riles excedentarios por parte de las empresas sanitarias ha ido en expansión, generando impactos y externalidades negativas en la calidad del servicio que deben otorgar a sus clientes regulados.
Los antecedentes expuestos, nos permiten tener una aproximación del estado del arte en un mercado con escasa competencia, como es el tratamiento de Riles, donde a lo menos queda en evidencia que las empresas sanitarias detentan una ventaja comparativa en relación a otros oferentes, surgiendo la legítima duda de los beneficios que reportaría regular dicha actividad, tanto desde el punto de vista del mercado, de los clientes regulados, como del incentivo a las inversiones en este sector.
MUCHAS GRACIAS
Congreso Iberoamericano de Regulación y Servicios público
LA SERENA, 6-8 de noviembre de 2013

Integración
Separación
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