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1. 위험관리의 두 패러다임

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by

kim mijin

on 12 November 2013

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Transcript of 1. 위험관리의 두 패러다임

1. 위험관리의 두 패러다임
과학기술의 통제를 둘러싸고 벌어지는 기술 정치는
전문가주의와 민주주의의 대립구도
로 전개된다

과학기술이 전문성의 논리에 의해 지배되어야 한다고 보는 입장은, 사회 구성원들은 의사결정에 참여할 권리를 가진다고 보는 민주주의와 충돌하기 때문이다
1) 기술관료적 패러다임
기술관료적 패러다임 : 위험 관리체제가 위험에 대한
과학주의적 인식론
에 따라 폐쇄적으로 운영되는 것

이 인식론에서는 위험이란 우리의 인식 외부에 독립적으로
실재
하고, 과학을 통해
정량화, 통제
할 수 있다

위험 관리 의사결정에 있어
전문가주의라는 폐쇄적 접근법을 선호
: 기술적 위험은 복잡하고 난해해서 전문가들과 전문 관료들에 의해 수행되어야 하기 때문

전문가들의 지식은 가치중립적이고 객관적
반면 시민들은 주관적, 가치편향적, 과학적으로 무능
따라서 일반 시민의 참여는 위험

위험에 대한 과학주의적 인식론과 전문가주의
->
기술관료적 패러다임에 의한 폐쇄적 위험 관리체제

기술관료적 패러다임에서 공공정책에 대한 접근법은 “결정하고, 선언하고, 방어한다(Decide, Announce, Defend)”라는
DAD원리
에 입각해 전개
2) 과학기술사회론적 패러다임
과학기술의 발전도 사회문화와 관련되어 있다는 점에서
과학기술의 사회적 구성성
을 주장한다. 또한 위험 역시 사회문화적으로 구성됨을 지적한다

윈은 위험에 대한 전문가 지식도 한계가 있으며, 시민들의 과도하게 보이는 반응에도 나름의 합리성이 있으므로 전문가의 방식을 강제하기보다는
소통과 학습이 필요
함을 보여주었다. 이러한 인식론은 푼토비츠와 라베츠의
‘탈정상과학’ 위험 관리론
에 의해 더욱 체계화되었다

과학기술사회론적 위험 관리 패러다임은 과학주의와 전문가주의의 한계를 직시하고 위험의 사회적 구성성과 위험 관리체제의 개방성을 강조하는 접근법이다.

기술관료적 패러다임을 대표하는 나라로는
한국
이, 과학기술사회론적 패러다임을 대표하는 나라로는
영국
이 있다

위험 잠재력이 있는 대상이 동일할지라도 위험에 대한 전문가의 프레임과 일반 시민의 프레임이 상이하게 구성될 수 있으며, 기관과 전문가들에 대한
신뢰
여부가 위험에 대한 일반 시민들의 인식에 매우 중요한 영향을 미치게 된다. (Wynne, 1992)
탈정상과학
은 사실관계가 불확실하고, 가치 갈등이 존재하며, 이해관계 또한 폭넓게 걸려 있으며, 의사결정은 급박하게 내려져야 하는 상황이다. 따라서 전문가들도 문제 해결을 완벽하게 할 수 없다. 전문가들로만 국한되지 않는
‘확장된 동료 공동체’
가 필요하다
이해관계의 범위
불확실성
낮음
넓음
높음
좁음
응용과학
전문가 자문
탈정상 과학
ex. 핵폐기물 처분장
현대사회의 위험관리 전략 세 가지 유형
푼토비츠와 라베츠의

‘탈정상과학’ 위험 관리론
우라늄 원자의 붕괴 현상인 핵분열은 엄청난 열을 동반하고 이 열이 증기를 발생시켜 터빈을 돌리면 터빈은 발전기를 돌려 전기를 생산하게 된다.이것이 원자력 발전이다. 그런데 문제는 원자력 발전은
필연적으로 핵폐기물을 낳게 된다
는 것이다. 핵폐기물은 방사능 농도에 따라 저/중/고준위 폐기물로 분류된다. 이 중에서 특히
고준위 핵폐기물
이 가장 심각한 문제를 일으킨다. 국제원자력기구는 사용후 핵연료의 재처리에서 침출된 고준위 폐액 및 폐기되는 사용후 핵연료 또는 이것들과 동등하게 강력한 방사능을 띠는 핵폐기물을 고준위 핵폐기물로 정의하고 있다. 통상적으로 중저준위 핵폐기물은 처분 후 300년 정도 지나면 대부분의 방사능이 안전한 수준으로 떨어지는 데 반해, 고준위 핵폐기물은
최소한 10만 년 정도
를 기다려야 하기 때문에 중저준위 처리에 비해 훨씬 더 어렵다. 따라서 핵폐기물은 현세대의 문제로 끝나는 것이 아니며, 지층 깊은 곳에 처분한다고 해도 그 지층 자체의 움직임을 장기적으로 예측하는 것이 어렵기 때문에
불확실성이 높은 문젯거리
이다.
2. 핵폐기물 관리체제의 전개 과정
1) 영국의 핵폐기물 관리체제
영국은 세계 최초로 상업용 원자력발전을 시작한 나라로 현재 31기의 원자력
발전소가 가동되고 있다. 원전 설비용량은 현재 세계 7위이며, 원자력발전이
영국 전체 전력에서 차지하는 비중은 약 24%이다. 영국의 핵폐기물 관리체제는
1990년대 중반까지는 기술관료적 패러다임 하에서 전개되었지만,
1990년대 말부터는 과학기술사회론적 패러다임 하에서 운영되고 있다.

기술관료적 패러다임의 형성과 전개
1954년에 영국원자력에너지청이 핵애너지와 핵폐기물에 대한 연구개발을 담당
1950년대 말까지도 힉폐기물의 위험성에 대한 인식 수준은 매우 낮았다
핵폐기물의 처리 및 저장과 관련된 조치를 취할 필요성 제기
핵폐기물 문제가 중요한 쟁점으로 부각
영국원자력에너지청은 1976년에 에어셔 지역에 고준위 핵폐기물 처분장 부지 선정을 위한 지질조사에 착수하였지만, 지역 주민들과 지역의회의 저항에 부딪혀 실패
1981년까지 비슷한 상황이 반복되었다
1982년 영국 정부는 핵폐기물 관리 전담 기구 Nirex를 설립
Nirex 역시 중저준위 핵폐기물 처분장 부지 선정을 위해 노력했으나 결국 실패
1986년의 구소련 체르노빌 원전 사고는 정부와 Nirex의 시도를 더욱 어렵게 했다
정부와 Nirex는 대중의 이해 증진을 목적으로 대대적 홍보에 나섬과 동시에 영국 전 지역을 대상으로 심층처분 부지적합성 조사를 실시
1991년에 셀라필드를 지질조사 대상으로 확정지었으나 지역사회 및 대중의 신뢰를 잃은 Nirex는 강력한 저항에 직면하게 되었고, 결국 컴브리아 지역의회는 지질조사 계획을 거부
이에 Nirex가 불복하여 청문회가 개최되었으나 지구의 벗들, 그린피스와 같은 환경단체들의 지원을 업은 지역의회의 결정이 받아들여짐으로써 Nirex의 시도는 다시 실패로 끝났다
결국 1997년 영국 환경부 장관은 청문회의 결정을 받아들이고 기존의 핵폐기물 처분장 관련 정책을
전면 백지화
하였다
과학기술사회론적 패러다임으로의 전환
영국 상원의 과학기술위원회는 1999년에 정부에 권고안을 제출
시민들의 의견 수렴을 통해 정책을 결정함으로써 사회적 수용성을 제고하라는 내용
이를 따라 정부는 2001년에 보고서 ‘방사성 폐기물의 안전한 관리’ 발간
핵폐기물 정책이 국민들의 신뢰와 지지를 받을 수 있도록 초반 단계부터 시민과 이해관계자들을 참여시키고, 이를 주관할 독립적 기구 '방사성폐기물관리위원회(CoRWM)'를 설립을 선언
CoRWM는 정부의 지원은 받지만 운영은 독립되어 있는 기구로, 공개 모집 과정으로 선발된 12명의 위원들(기술적 전문가, 사회과학자, 환경단체 인사 등)에 의해 운영
CoRWM은 공개성, 투명성, 공익성, 공평성, 참여 극대화 등의 원칙을 설정하고, 핵폐기물의 장기적 관리를 위한 모든 가능한 대안목록을 고려한 다음, 대안목록과 평가기준에 대한 대중 및 이해관계자들의 의견을 듣는 사회적 공론화 절차
(PSE 프로그램)
를 단계별로 실행

PSE 프로그램이 이전의 프로그램들과 가장 다른 점
은,
첫째 의사결정 과정의 매우 이른 단계에서부터 대중과 이해관계자들을 참여시켰다는 점
둘째 구체적 의사결정 단계에서 다기준 의사결정 기법과 총체적 평가기법이라는 체계적인 방법론을 활용하여 대중의 의견과 전문가들의 의견을 균형 있게 통합하고자 노력
또한 일반 시민들도 핵폐기물 문제와 같은 과학기술적 이슈에 대한 논의 과정에 충분히 참여할 능력이 있음을 보여주었다는 평가를 받았다
2) 한국의 핵폐기물 관리체제
한국은 지난 1978년에 제1호 원전 가동을 시작할 정도로 영국에 비해서는 늦게 시작했다. 그러나 급성장하여 현재 20개의 원자력 발전소가 생산하는 전력은 전체 전력의 40%를 차지하고 있을 정도로 그 비중이 높다. 원전 설비용량 기준으로 한국은 현재 세계 6위로 원전 비중이 높은 나라이다. 한국은 1986년부터 핵폐기물 처분을 시도했으나 최근까지도 한국의 핵폐기물 관리체제는 기술관료적 패러다임 하에서 전개되어왔다

기술관료적 패러다임의 형성과 변형
1986년 정부는 원자력위원회를 신설, 전국 대상으로 부지 선정을 위한 문헌 및 현지조사를 실시
그 결과 경북 울진, 영덕, 영일 세 곳이 후보지로 지정되었지만, 주민 반발로 인해 무산
1990년 정부는 안면도에 핵폐기물 처분장을 연구소의 일부 시설로 개념화한 ‘제2원자력연구소’ 건립을 추진하였지만, 주민들의 격렬한 반대에 직면하여 결정을 철회
이에 정부는 1993년 ‘방사성폐기물관리사업촉진및그시설주변지역지원에관한법’(방촉법)을 제정하고, 부지 선정을 위한 사전주민협의절차 및 시설 지역에 대한 지원을 법률로 약속
지원법을 근거로 양산과 울진 지역을 후보로 지정하였으나 이번에도 군의회의 반대로 무산
정부는 주민 수용성을 중시하여 인천 굴업도를 부지로 선정하였다고 발표하였으나 주민들의 반발과 지질조사 중 활성단층이 발견되면서 지정고시가 해제
참여정부는 자율유치 신청에 의한 부지 공모 방식으로 하겠다는 것과 막대한 인센티브를 발표
핵폐기물 관리시설 사업과 양성자가속기 사업을 연계하여 추진, 유치 지역에 한수원 본사를 이전,
3천 억 원 이상의 지역 지원금에 대한 사용 용도를 지자체가 스스로 결정, 지역 숙원 사업 해결
그럼에도 불구하고 후보지로 선정된 4개 지역 지자체장들은 예비조사 요청을 거부
부안사태
발생
부안사태를 거치면서 정부는 부지 선정 보완방침을 발표. 즉 주민유치청원, 예비신청, 주민투표, 본신청, 부지 선정이라는 절차를 거치도록 한 것이다.
아울러 중저준위 핵폐기물과 고준위 핵폐기물을 분리하여 저장시설을 이원화하기로 결정
그 결과 2005년에 부지 선정(경주 유치) 성공. 성공을 가져온 핵심 요인으로는 엄청난 특별지원금 제공과 정부가 새롭게 들고 나온 중저준위와 고준위 핵폐기물 처분장 분리정책
과학기술사회론적 패러다임으로의 전환?
중저준위 핵폐기물 처분 문제는 일단락되었으나 고준위 핵폐기물 처분과 관련한 문제가 남아있다. 원자력위원회 회의에서 고준위 핵폐기물의 경우, 충분한 토의를 거쳐 국민적 공감대를 형성하여 추진하겠다고 결정하였다. 이에 따라 정부는 2006년 국가에너지위원회를 설립하고 에너지 정책 및 관련 계획 전반에 대한 사항을 심의하도록 하였는데, 여기에는 시민사회단체도 포함되었다. 예전과는 달리 참여적 거버넌스의 형식을 취하고자 한 것이다. 2007년 국가에너지위원회 산하에 사용후 핵연료 관리정책의 공론화를 준비하기 위한 테스크포스가 만들어졌고, 약 1년 동안의 토론과 학습, 현장방문을 거쳐 2008년 사용후 핵연료 관리 방안의 공론화를 위한 정책 권고안을 발표하였다. 당시 테스크포스는 영국 CoRWM의 과학기술사회론적 패러다임을 적극적으로 수용하고자 하였다. 정책 권고안응 받은 정부는 일단 권고안에 대해 긍정적으로 평가하고, 2009년 여름부터 사용후 핵연료 관리 방안에 대한 사회적 공론화를 시작하겠다고 밝혔다. 또한 공론화를 정부로부터 독립적인 위치에서 객관적이고 중립적으로 추진하기 위해 공론화위원회를 구성하는 것으로, 공식적으로 공론화 과정을 시작할 준비를 완료하였다.
그러나 지식경제부는 공론화위원회의 첫 회의가 예정되어 있던 2009년 8월 6일 보도자료를 통해 “우선 공론화의 법적인 토대를 마련하는 한편, 이와 병행하여 전문가그룹의 연구 용역을 추진키로 했다”고 밝히고, 공론화위원회 구성과 운영을 무한정 연기하였다. 여기에는 구체적으로 언제 다시 공론화를 시작하겠다는 언급도 없을 뿐 아니라, 정책적 의사결정을 전문가 중심으로 하겠다는 기술관료적 의지를 표명한 것이라고 이해할 수 있다.
기술관료적 패러다임으로 일거에 회귀
해버린 것이다.
영국
PSE의 1단계(2004년 11월~2005년 1월)
목적은 핵폐기물 관리정책에 대한 CoRWM의 사전조사 결과에 대한 대중 및 이해관계자들의 참여를 통해 CoRWM이 다음 단계에서 관리정책 대안목록을 좁혀나가는 데 있었다
이때 활용된 방법들은 전국 이해관계자포럼, 원자력발전소 지역 라운드 테이블, 공개 미팅, 토론집단, 문서화된 자료를 통한 자문 등이었다

PSE의 2단계(2005년 4월~2005년 6월)
1단계의 공론화 과정을 거쳐 좁혀진 대안목록과 CoRWM이 제안한 평가 절차를 대중 및 이해관계자들이 검토하고 이를 통해 장기중간저장, 심지층처분, 단계적 심지층처분, 천층처분이라는 4개의 대안목록을 최종적으로 결정하였다

PSE의 3단계(2005년 10월~2006년 2월)
대안목록을 비교, 평가하는 데 주안점을 두었다
특히 의사결정을 위해 다기준 의사결정(MCDA)과 총체적 평가(HA) 기법을 사용했다

PSE의 4단계(~2006년 7월)
CoRWM의 권고안 초안에 대한 대중 및 이해관계자들과 전문가들의 코멘트를 구하고 최종 권고안을 운영위원 11인의 만장일치로 확정한 다음, 이를 정부에 제출하였다
한국
대중 및 이해관계자 참여(PSE) 프로그램 세 단계
부안군수가 지역 주민들의 반대에도 불구하고 핵폐기물 처분장 유치를 신청함으로써 ‘부안사태’라는 엄청난 사회갈등을 유발하게 되었다. 부안사태는 2004년 2월 14일에 실시된 부안 지역 주민들의 주민투표로 일단락되었다. 비록 주민투표가 법적 효력을 지니는 것은 아니었지만, 당시 부안 주민의 압도적인 다수가 핵폐기물 처분장 유치를 반대한다는 것으로 나옴에 따라 정부와 한수원은 부안 군수의 유치 신청을 기각할 수밖에 없게 되었다
기존의 핵폐기물 관리정책과 비교해볼때 부안사태 이후 특히 주민투표를 필수 요건으로 제도화한 것은 분명 중요한 변화를 의미

부지 선정과 관련하여 적어도 정부의 일방적 밀어붙이기를 하지 않고 주민의 의사를 존중하겠다는 점에서 그러하다

그러나 부지 선정 절차에서는 주민참여가 보장되었지만, 핵폐기물 관리정책 전반을 보면 일반 시민과 이해관계자들의 참여는 여전히 봉쇄되어 있다

아울러 막대한 인센티브 제공과 핵폐기물 처분장의 이원화 정책, 그리고 주민투표의 제도화를 골자로 하는 새로운 핵폐기물 처분장 정책의 결정은
사회적 공론화 과정 없이 핵폐기물 관리체제의 위기에서 벗어나고자 하는 의도로 기술관료들에 의해 일방적으로 도입된 것
이었다

새로운 핵폐기물 처분장 정책이란, 사실 핵폐기물 관리의 과학기술적 안정성 확보보다는 일단 지역 주민들의 수용성을 어떤 식으로든 이끌어내 숙원 사업을 해결하고자 정치가와 관료들이 밀실에서 만들고 밀어붙인 정치공학적 접근이라는 점에서
기술관료주의의 변형된 형태에 불과
하다
부안사태
핵폐기물 관리체제의 국제 비교:
기술관료적 패러다임 대 과학기술사회론적 패러다임
3. 토론 : 비교 및 함의
영국
1995년 토니 블레어의 노동당 정부는 공공정책에 대한 시민의 참여를 장려하는 진보적 입장

광우병 사태를 계기로 전문가주의의 벽을 허물로 전문가의 시민의 쌍방향적 소통을 강조하는 방향으로 나아감

과학기술사회론적 패러다임으로 변화
한국
2008년 집권한 이명박 정부는 공공정책에 대한 시민의 참여에 호의적이지 않은 보수적 입장

광우병 사태를 계기로 오히려 전문가주의를 강화하는 방향으로 나아감

기술관료적 패러다임으로 회귀
영국과 한국은 현재 원자력발전의 규모도 비슷하고, 1990년 말까지 핵폐기물 처분장 부지 확보를 둘러싸고 지역 주민 및 환경단체들로부터 강력한 저항을 받았던 점에서 상당한 유사성을 보여준다. 그러나 1990년대 말부터 두 나라의 핵폐기물 관리체제 패러다임은 매우 다른 양상으로 전개되어왔다. 영국은 과거 기술관료적 패러다임의 지배를 받았지만 이후 과학기술사회론적 패러다임으로 전환하였다. 반면 한국은 기술관료적 패러다임에서 벗어나지 못했다. 이것의 가장 중요한 배경요인으로는 두 나라가 처해 있던
정치사회적 상황의 차이
를 들 수 있다.
결과는 상반되지만 정치적 요소가 중요하게 작용했음을 보여준다
결국 핵폐기물이 기본적으로는 과학기술의 복합체라고 해도 그에 대한 관리체제는 반드시 과학기술적 전문성의 논리만을 따르는 것이 아니고, 핵폐기물을 둘러싼 기술 정치의 논리와 그것을 뒷받침하는 정치적 상황에 따라 좌우된다는 점에서
사회적으로 구성되는 성격
을 지니고 있다고 할 수 있다.

과학기술의 민주적 통제
란, 특정한 과학기술의 연구개발 혹은 관련 정책 과정에 전문가와 관료만이 아니라 직간접적인 이해관계자인 일반 시민들도 참여함으로써 과학기술의 발전 방향과 내용에 일정한 영향을 주는 사회적 행위를 말한다.

핵폐기물은 사회의 모든 구성원에게 심대한 영향을 미칠 수 있기 때문에, 그에 대한 관리체제를 민주적 통제에 기반하여 사회적으로 재구성할 필요가 있다. 영국 사례는 사회 구성원들의 적극적인 개입에 의해 그것이 가능함을 보여준 것이다.
토론거리
CoRWM의 PSE 프로그램은 2년 7개월 동안 약 5,000명 정도의 일반시민과 이해관계자들이 참여했다는 점에서 영국 역사상 가장 대규모적이고 야심적인 참여적 공공정책 프로그램이었던 것으로 평가되고 있다
영국
VS
공론화위원회는 전문가 6명, 주민대표 5명, 시민사회단체 대표 1명 등 13명으로 이뤄졌다. 애초 15명으로 추진됐으나 시민사회단체 추천 위원으로 선정된 윤기돈 녹색연합 사무처장, 양이원영 환경운동연합 처장이 위원회 구성에 이의를 제기하며 불참을 선언했다
한국
공론화위원회에서는 사용후핵연료의 처리 방식이 집중 논의될 것으로 예상된다. 재처리 방식은 한·미원자력협정 조항에 묶여 사실상 불가능하고 영구처분의 경우 기술적 문제 등으로 어려움이 예상돼 결국 중간저장이 가장 현실적인 대안으로 논의될 것이라는 전망이 나온다. 다만 부지 선정 문제에 대해서는 필요한 검토 사항만 제시하기로 해 구체적인 논의는 정부 차원에서 이뤄질 것으로 예상된다
정부의 핵폐기물 관련정책 공론화,
어떻게 대응해야 할까?
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