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Gestão Administrativa e financeira no SUS

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Alcides Silva de Miranda

on 18 July 2016

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Transcript of Gestão Administrativa e financeira no SUS

Apresentação baseada no texto: Brasil. Conselho Nacional de Secretários de Saúde. A Gestão Administrativa e Financeira no SUS / Conselho Nacional de Secretários de Saúde. – Brasília : CONASS, 2011. 132 p. (Coleção Para Entender a Gestão do SUS 2011, 8)
A GESTÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA NO SUS
photo (cc) Malte Sörensen @ flickr
A máquina estatal compõe-se de três elementos básicos de organização: a Administração, as Forças Armadas ou Públicas de Segurança e a Fazenda, Fisco ou Erário.
A Administração é a organização encarregada de elaborar e executar políticas públicas, além de tomar decisões e fazer com que sejam cumpridas por intermédio de uma série de funções, órgãos ou departamentos (Administração, Ministérios, Secretarias de Estado, Segurança Pública, Saúde, Previdência Social, Educação etc.).

Administração Pública
Para compras até determinado valor, as próprias Secretarias e unidades orçamentárias governamentais realizam processos e procedimentos específicos. São chamadas de pequenas aquelas de pequeno vulto que não demandam licitação (compra direta. Valor ).
Para realizar compras de valor superior a uma determinada quantia, promovem-se licitações, que se baseiam na Lei Federal n. 8.666/93.
Gestão de compras
Contrato administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, faz com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos
de interesse público, nas condições estabelecidas por ela própria. O contrato administrativo intrinsecamente tem as seguintes características básicas:
- é consensual, ou seja, expressa acordo de vontades entre partes;
- é formal, se expressa de forma escrita e contempla requisitos especiais;
- é oneroso, uma vez que deve ser remunerado na forma pactuada; é comutativo, porque estabelece vantagens recíprocas e equivalentes entre as partes.
- é intuitu personae, devendo ser executado pela
própria pessoa que celebra o contrato com a Administração.
Contratos administrativos
Funções do financiamento público:
» Alocação: processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo bens públicos, semipúblicos ou meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde, entre outros, aos cidadãos.
» Distribuição: distribuição, por parte do governo, de rendas e riquezas, buscando assegurar uma sociedade menos desigual, tal como a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde.
Estabilização: aplicação das diversas políticas econômicas, pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade, por parte do mercado, de assegurar o alcance desses objetivos.
Gestão financeira e ciclo orçamentário
» Função alocativa: processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo bens públicos, semipúblicos ou meritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde, entre outros, aos cidadãos;

» Função distributiva: distribuição, por parte do governo, de rendas e riquezas, buscando assegurar uma sociedade menos desigual, tal como a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde;

» Função estabilizadora: aplicação das diversas políticas econômicas, pelo governo, a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade,
por parte do mercado, de assegurar o alcance desses objetivos.
Funções das finanças públicas
É a ordenação (planejamento e organização), direção e controle dos serviços do governo, nas esferas federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum. A Administração pode ser entendida de três formas:
1) o conjunto de entes ou sujeitos de caráter público – os meios, humanos e materiais, de que dispõe o governo para aplicar suas políticas; 2) o conjunto de ações encaminhadas para o cumprimento dos programas e políticas dos governos; e 3) a ciência da que se propõe a estudar as condições que permitem ao direito, emanado dos poderes do Estado, concretizar-se da maneira mais eficaz possível, através da atuação dos órgãos administrativos.
Definição de AP
Termos e definições básicas
sobre gestão de compras
» Projeto Básico:
documento obrigatório, que deverá conter o conjunto de especificações do bem ou serviço a ser adquirido ou contratado. Costuma-se dizer que nele reside o sucesso ou o fracasso da licitação, haja vista que o mesmo, elaborado com riqueza de detalhes e com o mínimo possível de dificuldade na interpretação, fará com que o fornecedor atenda conforme a descrição, não dando margem a interpretações errôneas, o que, em outras palavras, significa dizer fornecimento de bens ou serviços de má qualidade.
» Licitação:
conjunto de procedimentos adotados pela Administração Pública visando à aquisição de bens e serviços.
» Usuário/Cliente:
todos os setores da Administração Pública que se utilizam do processo licitatório para a aquisição de bens e/ou serviços.
» Fornecedor/Prestador de serviço:
aquele que, por meio de proposta escrita e assinada, oferece à Administração o objeto da licitação.
» Objeto:
bem/serviço o qual a Administração pretende adquirir.
» Processo:
conjunto de atos e documentos que compõem a rotina legal que objetiva a aquisição de bens e/ou serviços.
» Procedimento:
qualquer ato que compõe o processo licitatório. Exemplo: publicação do edital, remessa de avisos eletrônicos (via e-mail), abertura de envelopes dehabilitação/propostas.
» Habilitação:
aferição das condições exigidas pela Administração Pública aos participantes do certame licitatório, para que possam oferecer seus bens/serviços ao Estado.
» Proposta:
documento por meio do qual o licitante participa do certame oferecendoseu bem/serviço à Administração Pública, nas condições solicitadas pelo edital.
» Edital de licitação:
caderno processual que traz todas as condições e exigências de um determinado bem/serviço do qual necessita a administração estadual.
» Autoridade instauradora:
pessoa responsável pelo deferimento do processo licitatório, determinando o início de seus atos e a homologação de seus procedimentos.
» Comissão de licitação:
o órgão colegiado composto por no mínimo três servidores estaduais e/ou pessoas indicadas pela autoridade instauradora, para efetivar, controlar e dar seguimento até final adjudicação dos procedimentos licitatórios.
» Publicação:
todos os atos que têm por finalidade divulgar de forma ampla e irrestrita o processo licitatório. Ex: DOs, jornais, boletins, internet, murais.
» Julgamento:
ato da comissão de licitação que classifica as propostas apresentadas pelos licitantes e, através de documento formal – ata –, indica aquela que atendeu as condições exigidas pelo edital.
» Ata de Julgamento/Classificação:
manifestação expressa da comissão de licitação apontando a proposta que atendeu as condições do edital.
» Adjudicação:
ato privativo da comissão de licitação, que indica à autoridade instauradora qual foi, entre as propostas apresentadas pelos fornecedores/prestadores de serviço, aquela que apresentou total compatibilidade com a solicitação do edital de licitação.
» Homologação:
ato privativo da autoridade instauradora que confirma a proposta, indicada pela comissão de licitação, como a vencedora do certame.
A licitação para compra de bens e serviços pode revestir-se das seguintes formas:
Convite:
é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem
seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas. Pode ser adotada para compras de valores acima de R$ 8 mil até R$ 80 mil.
Tomada de preços:
é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. Aplica-se para compras de valores acima de R$ 80 mil e até R$ 650 mil.
Modalidades de licitação
Concorrência:
é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para a execução de seu objeto. Aplica-se a compras de valores acima de R$ 650 mil.
Pregão presencial/pregão eletrônico:
é uma modalidade de licitação realizada mediante a apresentação de propostas e lances em sessão pública, para a aquisição de bens e fornecimento de serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado.
O pregão eletrônico caracteriza-se por ser inteiramente realizado utilizando-se de recursosda informática. Instituído em nível federal através do Decreto n. 5.450, de 31 de maio de 2005.
Se caracteriza pela ausência ou inviabilidade de competição ou ainda pela falta de necessidade de licitação, em especial, nos casos de:
» Contratação de serviços técnicos de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização.
» Contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.
» Aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca. No caso dos medicamentos do componente de assistência farmacêutica especializada, devem ser observados como se enquadram os fabricantes e os representantes, haja vista que no caso de representante o mesmo deve ter a representatividade na região geográfica onde está se realizando a aquisição.
Inexigibilidade de licitação
» Menor preço:
critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é a de menor preço. É utilizado para compras e serviços de modo geral e para contratação de bens e serviços de informática, nos casos indicados em decreto do Poder Executivo. É o tipo de licitação utilizada na aquisição dos medicamentos, tendo em vista que na seleção já foram escolhidos os medicamentos necessários, não havendo a necessidade de utilização de outro critério de julgamento.
» Melhor técnica:
critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base em fatores de ordem técnica. É usado exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em particular, para elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos.
» Técnica e preço:
critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a Administração é escolhida com base na maior média ponderada, considerando-se as notas obtidas nas propostas de preços e de técnica. É obrigatório na contratação de bens e serviços de informática, nas modalidades tomada de preços e concorrência.
Tipos de licitação
O Sistema de Registro de Preços, previsto na legislação, compõe-se de um conjunto de procedimentos para registro formal de preços relativos à futura aquisição de bens e a prestação de serviços. Deve estar antecedido dos seguintes procedimentos:
a. É realizada uma licitação (concorrência ou pregão), da qual resulta um documento vinculativo, obrigacional, com características de compromisso para contratação futura, onde se registram: os preços, os fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme disposições contidas no edital e nas propostas apresentadas pelos fornecedores. Este documento leva o nome de ata de registro de preços.
b. Havendo a necessidade de se adquirir algum item, basta ao órgão interessado consultar a ata no órgão Gerenciador e tomar as medidas necessárias para formalizar a requisição, verificando se o preço registrado continua compatível com o mercado.
c. Estando conforme o preço, emite-se a Nota de Empenho ou contrata-se o fornecedor respectivo, para o fornecimento da quantidade real necessária no momento.
Registro de preços
» não haver necessidade de manutenção de estoques elevados.
» não haver necessidade de grandes almoxarifados, nem de se ocupar espaço útil na unidade disponível.
» poder ser usado por outras unidades.
» com uma única licitação poder-se comprar para todo o ano.
» economizarem-se recursos com publicações.
» comprarem-se apenas as quantidades realmente necessárias a nas ocasiões apropriadas.
Vantagens
A cotação eletrônica nada mais é do que a dispensa de licitação, prevista no Artigo 24, Incs. I e II da Lei n. 8.666/1993, realizada eletronicamente. É permitida a compra de bens e serviços com valor limite até R$ 8 mil e serviços de engenharia no valor limite de R$ 15 mil.
Basicamente funciona da seguinte forma: a Administração, por meio de sistema que promova licitações via internet, insere a sua demanda e aguarda por três dias, prazo este
que os fornecedores terão para ofertar sua propostas de preços. Findo o referido prazo, a Administração verifica as propostas, e a de menor valor, caso esteja dentro das especificações dadas pela Administração, será a vencedora.
Cotação eletrônica
A principal característica extrínseca do contrato administrativo é ser precedido de licitação, salvo nas exceções de dispensa e inexigibilidade. Além disso, outra peculiaridade básica do contrato administrativo é a possibilidade da Administração desestabilizar o vínculo, alterando ou extinguindo unilateralmente, desde que ocorra uma causa superveniente e justificável. Fica então estabelecida distinção entre o contrato privado e o contrato administrativo exatamente na supremacia originária da Administração Pública na relação jurídica para fixar as condições iniciais do ajuste; são as chamadas cláusulas
exorbitantes.
a. alteração e rescisão unilaterais, inerentes à Administração;
b. equilíbrio financeiro, assinalando o direito de ver mantida por parte do contratado a equação financeira originalmente contratada;
c. reajustamento de preços e tarifas;
d. exceção de contrato não cumprido, de forma a tentar garantir a continuidade da prestação de serviço;
e. controle do contrato;
f. aplicação de penalidades contratuais; e
g. interpretação do contrato administrativo, tendo em vista que ele é regido por normas do direito público, suplementadas pelas do direito privado.
Disposição sobre cláusulas exorbitantes
a. o objeto e seus elementos característicos;
b. o regime de execução ou a forma de fornecimento;
c. o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;
d. os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;
e. o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica;
f. as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;
g. os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das
multas;
Cláusulas essenciais
h. os casos de rescisão;
i. o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa;
j. as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;
k. a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor;
l. a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;
m. a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.
Cláusulas essenciais
- Cláusulas de fiscalização;
- Cláusulas de reajustes, revisão ou repactuação
Outros itens importantes:
» Os órgãos de Estado, investidos de autoridade, como o Poder Executivo (Administração Direta), o Poder Judiciário e o Poder Legislativo, responsáveis pela arrecadação de receitas, realização de despesas e exercício da fiscalização dos gastos (controle interno), cada qual com sua missão, resguardado o princípio da segregação de funções.
» Os fundos ou contas independentes (fundos de saúde, por exemplo) ou extraorçamentárias, cujas receitas e despesas são administradas com certa autonomia.
» Os organismos auxiliares, constituídos por empresas cujas gestões obedecem à autoridade política. Estão à margem do mercado e sua finalidade consiste em fornecer bens e serviços aos organismos estatais. Exemplo disso são as fábricas de medicamentos nos diversos níveis de gestão do SUS.
» Outras entidades da Administração Indireta, como autarquias, empresas estatais (Hemobras – Empresa Brasileira de Hemoderivados, criada em 2006) e sociedades de economia mista.
Instituição do setor público com atividade financeira
Exigidos sem contraprestação de serviços, só podem ser criados a partir de lei ordinária específica e possuem um caráter permanente.
Tipos de tributos
Impostos
Taxas
Contribuições especiais
Constituem uma contraprestação pela utilização de um serviço da administração, devem ser criados a partir de lei específica
Gerados pela obtenção de um lucro ou por um aumento de valor dos bens. Possuem caráter temporário.
Os impostos federais incidem sobre: Renda da pessoa física e jurídica, Importações e exportações, produtos industrializados.
Os impostos estaduais incidem sobre: Propriedade de veículos automotores, Transmissão de bens causa mortis, Doações, Operações relativas à circulação de mercadorias (ICMS), Prestações de serviços de transporte interestadual, Prestações de serviços de transporte intermunicipal, Prestações de serviços de comunicação.
Os impostos municipais incidem sobre: Propriedade predial e territorial urbana, Serviços de qualquer natureza (ISS), Transmissão inter vivos de bens imóveis.
Orçamento é o documento que prevê a quantidade de recursos que, num determinado período (normalmente um ano), deve entrar e sair dos cofres públicos (receitas e despesas públicas), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das
categorias de despesa mais relevantes. Usualmente formalizado através de lei proposta pelo Poder Executivo e apreciada e ajustada pelo Poder Legislativo na forma definida pela Constituição.
Para elaborar a peça orçamentária há que levar-se em conta que a mesma é composta de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da Seguridade Social, e que essa elaboração da lei orçamentária é subordinada a leis superordenadoras (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Plano Plurianual – PPA).
ORÇAMENTO
Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitação, instrumento
normatizador do planejamento de médio prazo e de definição das macro-orientações do governo para a sua ação em cada período de quatro anos, sendo estas determinantes
(mandatórias) para o setor público e indicativas para o setor privado (Art. 174 da Constituição). O PPA deve estabelecer as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração
Pública as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Isso sugere que devem existir dois documentos: o PPA e a lei que o institui.
O PPA é organizado por programas que devem ser estruturados de acordo com as diretrizes estratégicas de governo e a disponibilidade de recursos. Os programas são executados
conforme as ações realizadas, permitindo transparência na alocação de recursos e avaliação na aferição de resultados.
PLANO PLURIANUAL
(PPA)
O projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano. Cumprindo as seguintes funções:
» Estabelecer as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente.
» Orientar a elaboração do orçamento.
» Dispor sobre alteração na legislação tributária.
» Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Planejamento ou similar elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
(LDO)
Uma vez aprovado pelo Legislativo, o plano é transformado em Lei do Orçamento. A partir daí, caberá ao Executivo
executá-la. A Lei vale para um ano de exercício financeiro, e seu início e término coincidem com o ano civil. Deve contemplar, obrigatoriamente, todas as despesas e receitas relativas a todos os poderes, órgãos e fundos componentes da AP (tanto a Direta quanto a Indireta) e excluídas apenas as entidades que não recebem subvenções ou transferências da conta do orçamento.
Não é permitido o orçamento conter matéria estranha à fixação da despesa e à previsão da receita.
A LOA compõe-se de duas partes básicas: previsão das receitas, que deverão servir de recurso para o custeio das despesas
fixadas; especificações sobre a forma como será executado o plano de governo.
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
(LOA)
Embora a lei orçamentária se refira, normalmente, apenas a um ano, o ciclo orçamentário de no mínimo três anos, pois começa com a aprovação do Plano Plurianual (PPA) relativo a um período, que vai do segundo ano do mandato em curso, à aprovação da Lei das Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), relativas aos três anos de mandato, e abrange a entrega do orçamento para vigorar no primeiro ano do mandato subsequente.
FASES DO CICLO ORÇAMENTÁRIO
a. Fonte de Receita ou de Recursos: é a classificação da origem dos recursos; divide-se em recursos do Tesouro (conforme códigos) e recursos de outras fontes (conforme códigos).
b. Pedido de Empenho: documento que serve para solicitar a autorização do ordenador de despesa para que seja emitida uma Nota de Empenho. No pedido de empenho deve constar: identificação do processo de aquisição/contratação que originou a despesa, número sequencial do pedido de empenho, dados do credor, órgão, unidade, projeto/atividade, natureza (classificação) da despesa, fonte do recurso, objetos, quantidades e
respectivos valores unitário e total etc.
c. Empenho: é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”.
DISPOSITIVOS DE CONTABILIDADE FINANCEIRA
Determina a dedução do valor da despesa a ser executada da dotação consignada no orçamento para atender a essa despesa. É uma reserva que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base em autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou o serviço contratado será pago, desde que observadas as cláusulas contratuais e editalíci
1. “Art. 59. O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. Equivale dizer que os valores empenhados não poderão exceder o valor total da respectiva dotação.
LEGISLAÇÃO
2. “Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho”.
d. Nota de Empenho: Nota de Empenho é o documento que materializa o empenho, ou seja, empenho é o ato, a Nota de Empenho é o documento que o materializa.
3. “Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após a sua regular liquidação.” Significa que a liquidação da despesa permite à Administração reconhecer a dívida como líquida e certa, criando com isso a obrigação de pagamento, desde que as cláusulas contratadas tenham sido cumpridas.
» “Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.”
É toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos” da Administração.
No caso da análise de contas do setor de Saúde, independentemente de quem assina e autoriza os empenhos, @s Secretári@s de Saúde são sempre considerados os ordenadores de despesas.
ORDENADOR DE DESPESA
» Ação planejada e transparente.
» Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas.
» Garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
» Contenção de gastos com pagamento de pessoal (máximo de 54%)
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
(LRF)
O padrão orçamentário vigente no país classifica a despesa segundo quatro critérios: institucional, econômico, por elementos e funcional-programático.
Os recursos orçamentários são classificados nas categorias econômicas Despesas Correntes e Despesas de Capital e destinam-se à execução de programas de trabalho em áreas específicas, que se denominam funções de governo e que se constituem de projetos e
atividades, as quais merecem atenção especial da legislação em vigor. Ao todo, de acordo com esta, são em número de 16 as funções de governo.
PADRONIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Atualmente, toda a estrutura classificatória do orçamento /programa está assentada no que se convencionou denominar de funcional-programática, que enfatiza graficamente
as ações governamentais a serem desenvolvidas em um determinado período, estabelecidas na fase do planejamento.
As ações governamentais são representadas por instrumento de programação orçamentária, convencionalmente denominadas Função Governamental, Programa, Subprograma, Projeto e Atividade, cada um com seu conceito e objetivo próprio e específico.
» Função: o mais alto nível de programação orçamentária, em que se identificam os objetivos gerais da Administração Pública.
» Programa: instrumento de programação orçamentária, de segundo nível, em que se identificam objetivos concretos a serem alcançados. Diferente da função, o programa é suscetível de ser mensurado fisicamente, além de sê-lo monetariamente
» Subprograma: instrumento de programação que visa facilitar a execução e o controle de programas extensos. É o segmento de um programa.
» Projeto: instrumento de programação orçamentária, seguinte ao subprograma, na inexistência daquele, para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto final, que
concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo.
» Atividade: instrumento de programação orçamentária, no mesmo nível do projeto, para alcançar os objetivos de um programa. Envolve um conjunto de operações que
se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do governo.
Havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro que não poderá ser gasto, caso não haja disponibilidade orçamentária.
A execução orçamentária é a utilização dos créditos consignados no orçamento ou LOA. Já a execução financeira, por sua vez, representa a utilização de recursos financeiros, visando atender a realização dos projetos e/ou atividades atribuídas às unidades orçamentárias pelo orçamento.
Na técnica orçamentária inclusive é habitual se fazer a distinção entre as palavras crédito e recursos. Reserva-se o termo crédito para designar o lado orçamentário e recursos para o lado financeiro. Crédito e recurso são duas faces de uma mesma moeda. O crédito é orçamentário, dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização, e recurso
é financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária ou em caixa
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
O empenho é o primeiro estágio da despesa e pode
ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento de condição. liquidação.
ESTÁGIO DE DESPESA
O segundo estágio é o da liquidação, execução da despesa que será cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a
realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condição. Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios
do respectivo crédito, ou seja, é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação, envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa.
O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação.
PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
A entrada das receitas arrecadadas dos contribuintes nem sempre coincide, no tempo, com as necessidades de realização de despesas públicas, já que a arrecadação de tributos e outras receitas não se concentra apenas no início do exercício financeiro, mas está distribuída ao longo de todo o ano civil.
Por essa razão é que existe um conjunto de atividades que têm o objetivo de ajustar o ritmo da execução do orçamento ao fluxo provável de entrada de recursos financeiros que vão assegurar a realização dos programas anuais de trabalho e, consequentemente, impedir eventuais insuficiências de tesouraria. A esse conjunto de atividades chamamos de Programação Financeira.
A elaboração de uma programação financeira requer muita habilidade e conhecimento técnico de finanças e comportamento da arrecadação dos tributos federais que compõem a receita, bem como da estrutura do Estado. A programação financeira estará sempre submetida à vontade política do governo, uma vez que o orçamento é uma lei autorizativa (ela não obriga; apenas autoriza a execução dos programas de trabalho nela contidos).
Isso significa que sua execução deve estar atrelada ao real ingresso de recursos. À medida que esses recursos vão ingressando nos cofres do governo, são imediatamente liberados para os órgãos setoriais das secretarias, baseado na programação financeira destes para a execução dos seus programas de trabalho.
Dessa maneira, fica a critério do governo executar este ou aquele projeto, sem obedecer a qualquer hierarquia orçamentária.
Como cada secretaria ou órgão tem um prazo determinado para a elaboração de seu próprio cronograma de desembolso (que espelha as saídas de recursos financeiros), a Secretaria de Finanças, ou correspondente, deve consolidar e aprovar toda a programação financeira de desembolso para o governo no exercício, procurando ajustar as necessidades da execução do orçamento ao fluxo de caixa do Tesouro (que engloba despesas e receitas), a fim de obter um fluxo de caixa mais consentâneo com a política fiscal e monetária do governo.
Planejamento orçamentário e financeiro sob enfoque no fundo de saúde
Nas esferas estadual e municipal, além dos recursos do próprio Tesouro, há os recursos transferidos da União, que devem ser previstos no orçamento e identificados nos fundos de saúde para execução de ações previstas nos instrumentos de Planejamento SUS.
A Lei n. 141/2012 determina que os recursos destinados às ações e serviços de saúde devem ser aplicados por meio de fundos de saúde. Assim, os fundos adquirem a forma de unidades gestoras de orçamento, devendo ter orçamento consignado para poder aplicar os recursos transferidos. Pela definição da Lei n. 4.320/1964, Unidade Orçamentária é o órgão, unidade, ou agrupamento de serviços com autoridade para movimentar dotações, ou seja, tem o poder, ainda que derivado do gestor, municipal/estadual, de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios (do estado ou município), ou transferidos (da União ou estado).
Portanto, devem-se definir os recursos do fundo de saúde no orçamento do município ou do estado em consonância com os respectivos planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde. Esses recursos definidos no orçamento para os programas devem estar de acordo com as metas que o governo pretende atingir no próximo exercício.
Programação financeira do fundo de saúde
» As receitas próprias destinadas ao fundo devem ser repassadas mediante cronograma específico acordado entre as Secretarias de
Finanças, Fazenda e Saúde (fundo), com detalhamento das respectivas fontes para essa finalidade.
» Os repasses do Fundo Nacional de Saúde são efetuados diretamente à conta bancária aberta pelo FNS, na titularidade do Fundo Estadual de Saúde.
» É aconselhável dotar as unidades administrativas de condições de assunção também da condição de unidades gestoras de orçamento e assim se habilitarem a executar de forma descentralizada o orçamento da Secretaria de Saúde/fundo.
» Tais operações devem ser facilitadas com a implementação de sistemas informatizados de administração orçamentária e financeira.
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
As despesas deverão ser empenhadas conforme a previsão orçamentária, cabendo, ainda:
» Vincular as despesas às ações de saúde, consoante o plano de saúde aprovado pelo Conselho de Saúde e as fontes específicas constantes dos instrumentos orçamentários.
» Emitir ordens bancárias e liquidar os pagamentos, observadas as normas gerais de direito financeiro.
» Controlar a liquidação dos pagamentos realizados na conta bancária, mantendo registros detalhados no Sistema Integrado de Administração Financeira dos estados e municípios (Siafem) ou sistema equivalente.
GESTÃO DOS FUNDOS DE SAÚDE
Criado por lei e revestido de certas formalidades, para ser o receptor único de todos os recursos destinados à saúde, em cada esfera de governo: recursos financeiros destinados a custear as ações e os serviços públicos de saúde, sejam dos orçamentos próprios ou das transferências intergovernamentais, e recursos de outras fontes devem ser depositados no fundo de saúde.
Fundo Nacional de Saúde
Recursos provenientes de fontes nacionais (de receitas do Tesouro Nacional e de arrecadação direta do FNS) e internacionais – de acordos firmados pelo governo brasileiro com instituições financeiras internacionais, como o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (Bird) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para financiamento de projetos na área de saúde.
Constituem recursos do FNS:
» Os consignados nos orçamentos da Seguridade Social e Fiscal da União e aqueles decorrentes de créditos adicionais.
» Os provenientes de dotações de organismos internacionais vinculados à Organização das Nações Unidas, de cooperação técnica, de financiamento e de empréstimo.
» Os provenientes do Seguro Obrigatório do DPVAT;
» Os resultantes de aplicações financeiras;
» Os decorrentes de ressarcimento de recursos por pessoas físicas e jurídicas originários de prestação de contas, do acompanhamento ou das ações de auditoria.
» As receitas provenientes de parcelamentos de débitos apurados em prestação de contas de convênios ou derivadas do acompanhamento de auditorias e de financiamentos relacionados com as ações e os serviços de saúde;
» Outros
A execução dos recursos é feita, em nível central, por meio da Unidade Gestora da Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Saúde e das unidades gestoras criadas junto às áreas técnicas do Ministério da Saúde. Nas unidades federadas, por meio das unidades gestoras descentralizadas junto às representações estaduais e unidades assistenciais do
SUS, sob a gestão do Ministério da Saúde (MS).
Os recursos financeiros do MS, administrados pelo FNS, destinam-se a prover:» Despesas correntes e de capital do MS, seus órgãos e suas entidades, da Administração Direta e Indireta, integrantes do SUS.
» Transferências para a cobertura de ações e serviços de saúde, destinadas a investimentos na rede de serviços, à cobertura assistencial e hospitalar e às demais ações de saúde do SUS a serem executados de forma descentralizada pelos estados, Distrito Federal e municípios.» Financiamentos destinados à melhoria da capacidade instalada de unidades e serviços de saúde do SUS; investimentos previstos no Plano Plurianual do Ministério da Saúde e na Lei Orçamentária Anual; outras despesas autorizadas pela Lei Orçamentária Anual.
Fundos Estaduais de Saúde
Os recursos da saúde sob gestão estadual são:
» As transferências oriundas do orçamento da Seguridade Social;
» Os rendimentos e os juros provenientes de aplicações financeiras.
» O produto de convênios firmados com outras entidades financiadoras.
» O produto de arrecadação da taxa de fiscalização sanitária, multas e juros de mora por infrações ao código sanitário estadual, bem como parcelas de arrecadação de outras taxas já instituídas e daquelas que o Estado vier a criar.
» As parcelas do produto de arrecadação de outras receitas próprias oriunda das atividades econômicas, de prestação de serviços e de outras transferências que o Estado tenha direito a receber por força de lei e de convênios no setor.
» Doações, em espécie, feitas diretamente para o fundo.
RESPONSABILIDADE LEGAL PELA ADMINISTRAÇÃO DOS FUNDOS
A lei que institui os Fundos de Saúde estabelecem a sua subordinação diretamente aos Secretários e Ministro de Saúde, caracterizando a unicidade da direção do SUS em cada esfera de governo.
Convém que a lei contemple a possibilidade de designação – por delegação de competência – de gestor financeiro para o fundo de saúde, subordinado aos respectivos Secretários de Saúde, detalhando as competências.
RESPONSABILIDADE
PELA FISCALIZAÇÃO DOS
FUNDOS DE SAÚDE
Respectivos Conselhos de Saúde
(Art.77 das ADCTs, Art. 33 da Lei n. 8.080/1990, Lei 141/2012)
PRESTAÇÃO DE CONTAS
» Conselhos de Saúde;» Poderes legislativos correspondentes (Câmaras de Vereadores, Assembleias Legislativas, Congresso Nacional);» Tribunais de Contas.
AUTONOMIA ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA
De acordo com as suas demandas, dada a complexidade do subsistema, deve haver autonomia administrativa e financeira, dispondo para tanto de estrutura mínima.
CONTABILIDADE E ORÇAMENTO PRÓPRIOS
Al
ém de especificar a destinação do saldo apurado em balanço de final de exercício
MODALIDADES DE FINANCIAMENTO PELO FUNDO DE SAÚDE
- Transferências regulares e automáticas de recursos (fundo a fundo)
- Contratos, convênios e acordos internacionais





- Descentralização de créditos e recursos para unidades gestoras próprias
» Cadastro de entidades e dirigentes.
» Cadastro de projetos.
» Formalização de convênios.
» Procedimentos orçamentários e financeiros.
» Acompanhamento da execução físico-financeira.
» Prestação de contas
Investimentos
Principais fontes de recursos:
» Recursos governamentais, próprios ou transferidos.» Renda gerada pela venda de serviços.» Recursos captados através de doações (de indivíduos ou instituições).
>> Emendas parlamentares
A emenda pode ser destinada a implantar (construir), aparelhar (equipar) e/ou adequar (ampliar e/ou reformar) unidades de saúde, bem como adquirir unidade móvel de saúde. Deve-se enquadrar em um dos destes segmentos:» Atenção básica em saúde: refere-se ao conjunto de ações do primeiro nível de atenção em saúde (postos, centros de saúde e unidades de saúde da família).» Atenção especializada em saúde: diz respeito ao conjunto de ações de maior complexidade e custos na atenção à saúde (média e alta complexidade), executadas por profissionais e estabelecimentos especializados (hospitais, clínicas, centros especializados, santas casas etc.).
» Atenção à saúde da população em situações de violências e outras causas externas
(urgência e emergência): refere-se à assistência a pacientes com risco de vida (emergência) ou sem risco de vida (urgência), cujos agravos necessitam de atendimento imediato (prontos-socorros).
Gestão de convênios
Fase I – Credenciamento/cadastramento do proponente – direto no Sistema de Convênios – Siconv.
Fase II – Preenchimento do plano de trabalho – o plano de trabalho deverá ser elaborado pela área técnica do proponente, precedido de um rascunho com uma memória de cálculo da execução física de cada meta, etapa/fase do plano e também de discussão com a área financeira e de prestação de contas.Fase III – Elaboração do Projeto Básico/Termo de Referência
Os elementos de um Projeto Básico/Termo de Referência para CONVÊNIOS são:
» Sumário executivo.» Apresentação.» Descrição da situação-problema
» Metas e objetivos do programa.» Metodologia/atividades.» Avaliação.» Continuidade/contrapartida do financiamento.» Orçamento.» Anexos.
PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIOS
Quem quer que receba da União ou de entidades a ela vinculadas, direta ou indiretamente, inclusive mediante acordo, ajuste ou convênio, recursos financeiros para realizar pesquisas, desenvolver projetos, estudos, campanhas e obras sociais, ou para qualquer outro fim, deverá comprovar o seu bom e regular emprego, bem como os resultados alcançados. Tal dever, consiste em apresentar documentação comprobatória da despesa realizada, com recursos financeiros recebidos da União, na execução do objeto pactuado. A gestão é caracterizada não somente pela realização de despesa ou pelos dispêndios financeiros, mas por todo complexo de responsabilidade administrativa, inclusive guarda de bens e recursos públicos, mesmo que por curto espaço temporal. A interpretação quanto à ausência de gestão não pode ser invocada para eximir a autoridade de prestar contas (parcial e/ou ao final do prazo de convênio)
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