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Políticas públicas y Teoría del Estado. Meny & Thoenig

Presentación realizada en el marco de la materia de Gestión Pública Local. Maestría en Estudios Urbanos. El Colegio de México. Dr. Vicente Ugalde.
by

RODRIGO ESCALANTE ARRIAGA

on 27 March 2014

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Transcript of Políticas públicas y Teoría del Estado. Meny & Thoenig

Modelos teóricos para conocer las políticas públicas.
1. Centrado en un enfoque social
Privilegia al individuo y el pluralismo social, y sólo concibe el Estado, desde una perspectiva funcionalista. Solo atiende las demandas.

2.El Estado sirve a unos cuantos
El Estado dispone de una autonomía marginal, ya que representa los intereses del capital (teorías neomarxistas) o los de burócratas o expertos que lo controlan desde su interior (teorías neoweberianas).

3. Estado y sociedad
Neocorporativismo, neoinstitucionalismo, policy communities constituyen variantes de una misma preocupación.

* El doble rechazo de un racionalismo economicista y de una sociedad que depende de un Estado, a su vez, cautivo de una minoría.
El análisis de las políticas públicas se ha constituido, en EUA, como una ciencia de la acción, como una contribución de los expertos a las decisiones de las autoridades gubernamentales.
El éxito de una política no está
garantizado por la cientificidad
y la inteligencia del policy scientist
La atención al principio era hacia cuestiones metodológicas, a la creación de herramientas que pudieran ponerse al servicio de la AP y políticos
PPBS(Planning, Programming, Budgeting System)
RCB ( Rationalisation des Choix Budgétaires).
«Does politics determine policies ?»

«Do policíes determine politics?»
La política pública se concibe como determinada en su forma y contenido por las instituciones, actores políticos, la actitud de los gobiernos y los gobernados

La segunda la políticas pública se considera como una variante independiente que influye en el contenido y las formas de la política (en el sentido de las elecciones, debates, discursos)

Los diferentes modelos teóricos que contribuyen a conocer mejor las políticas públicas se pueden reunir en tres grupos principales:
Pluralismo, racionalidad y políticas públicas
PLURALISMO y RACIONALIDAD: EL PUBLIC CHOICE
1.- Los individuos se comportan y toman sus decisiones de manera racional, únicamente en consideración a sus intereses personales y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones

2.- Distinción entre los bienes privados. La diferencia esencial reside en que los bienes producidos por el mercado son mensurables, vendibles y se producen en cantidades determinadas por la oferta y la demanda, mientras que los bienes públicos son indivisibles.

3.-Asignación de recursos, por definición, limitados.
En 1961, Ostrom, Tiebout, Warren.
Sólo pequeñas unidades locales, a ser posible especializadas, podrían internalizar los bienes públicos dentro de un espacio dado y, por tanto,
determinar el precio justo que debe repercutir en el consumidor.
El tamaño debe estar en función de las políticas
perseguidas
- La capacidad de control.
- La eficacia, a fin de alcanzar las mejores economías de escala.
- La representación política,
Ostrom propone una «administración democrática que, gracias a un sistema de poderes superpuestos y de autoridades fragmentadas, pueda adquirir una forma estable, capaz de constituir una estructura alternativa a la organización de la administración pública».
Críticas a la teoría del Public Choice
1.- Preconizar un retomo al «Mercado total», a una suerte de capitalismo Far-West.

2.-Tiende a considerar las instituciones como mecanismos neutros, que sólo sirven para transformar las demandas en políticas públicas.
Small no constituye una garantía sistemática de democracia
ni de eficacia.


3.- Subraya que el postulado del hombre racional
adoptado

¿Es verdad que los individuos buscan siempre maximizar su self-interest?

¿Pueden considerarse como pérdidas y beneficios los ideales altruistas, orales, políticos?
Primeras Preguntas
1.2. RACIONALIDAD ABSOLUTA, RACIONALIDAD LIMITADA:
DE SIMON A LINDBLOM
Como el hombre que actúa en una organización administrativa (Administrativa Man) tiene una capacidad de conocimiento y de elección limitada (a diferencia del abstracto Homo economicus), Simon admite que su racionalidad es imperfecta y que trata de hallar soluciones (incluso insatisfactorias) antes que maximizar a toda costa sus ventajas.
La naturaleza del problema puede circunscribirse al debate que opone en 1946-1947 a dos jóvenes diplomados llamados a desarrollar una brillante ca- rrera: Simony Dahl.
Dahl. La búsqueda de la eficacia
por la sumisión y el encuadramiento en la organización no contribuye a «volver
inteligentes las bayonetas», y puede llegar incluso a resultar contraproducente.
Lindblom sitúa en 1959, propone a la vez un modelo alternativo al comportamiento racional (el incrementalismo) y una atención centrada, no en el nivel operacional, sino en el policy-making.
La perspectiva de Lindblom constituía una verdadera ruptura de una teoría deductiva y normativa, para proponer un retorno al empirismo y al análisis de los fenómenos reales
2.1. EL ESTADO, LOS BURÓCRATAS Y LOS EXPERTOS
El análisis del papel de los burócratas -y los expertos concebidos como élites que controlan el Estado y sus políticas presenta varias facetas
Facetas
La primera constituye una derivación de las teorías elitistas aplicadas al análisis de las políticas públicas.
Ni los unos ni los otros constituyen una teoría de las políticas públicas ya que se centran en la descripción sociográfica de las élites más que en la identificación de su acción y de su influencia a través de ejemplos concretos de decisión.
Community Studies 1950-1955
Desde 1945-1948, escuela elitista
A nivel nacional con los estudios de Mills (Mills, 1969), Miliband ( Miliband, 1969) y Dornhoff (Dornhoff, 1967).
Interés por la democracia y sus agentes en Estados Unidos
Papel en la formación y el desarrollo de las políticas públicas
1.- Escuela neomanagerista (o neoweberista en Gran Bretaña). los funcionarios de los servicios constituyen una variable decisiva en la provisión de las prestaciones, y explican las variaciones que se pueden constatar en la ejecución de una localidad a otra y en el tiempo.
2.- Corrientes conservadoras opuestas al desarrollo del Welfare State. Reconocimiento del papel decisivo de ciertas élites en la
formación de las políticas públicas, atribuyéndoles la responsabilidad de la expansión de las políticas sociales y su fracaso
Para los neoconservadores, la mayor parte de las políticas intervencionistas reunidas bajo la bandera de la Great Society fueron inspiradas por expertos liberales (es decir, los intelectuales de izquierda en Estados Unidos) aun cuando no existía una verdadera demanda social. (Policy expert)
El desarrollo del American Enterprise Institute (alter ego conservador de la liberal Brookings Institution) y de otras numerosas instituciones de investigación, o Think tanks, conservadoras responde a los reclamos de intelectuales y políticos convencidos de que el combate contra los liberales se ganaría primero en el terreno de las ideas
A esta nueva élite tecnocrática muy politizada se le confió una misión:
demostrar y teorizar el aforismo de Reagan: Govemment is not the solution
to our problem... Govemment is the problem.
Neomanageristas, conservadores y neomarxistas llegan a una visión del Estado en la cual éste sólo dispone de una autonomía limitada, ya sea porque es prisionero de su burocracia o porque se halla al servicio del capital.
2.2 EL ESTADO, EL CAPITAL, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Elitistas y neoconservadores insisten en la acción de los individuos, en sus intereses y en su voluntarismo, para demostrar el control que ejercen sobre
el Estado.

Desde un enfoque marxista se olvida las estrategias individuales para centrar su atención en la lucha de clases y en el lugar que ocupa el Estado en la producción y la reproducción del sistema capitalista.
Para resumir a grandes rasgos las diversas posiciones que conforman las corrientes neomarxistas, se puede recordar tres grupos principales:
1.- Niega toda autonomía al Estado, que no es sino
un producto derivado de la estructura del mercado.
2.- Considera la política como un objeto específico
y subraya las crisis estructurales que afectan al capitalismo
3.- Análisis de Poulantzas y, en lo que
concierne a las políticas públicas, por los especialistas de las políticas urbanas. Reconoce
cierta autonomía al Estado y a sus componentes, principalmente locales
2.2.1 Crisis del Estado
La temía de la crisis fiscal de O'Connor propone interpretar las relaciones entre el Estado y la economía mediante el fenómeno de la socialización del capital; es decir, por el hecho de que las actividades de los capitalistas están cada vez más «socializadas» por el Estado.

1.- Socialización de la inversión: numerosos sectores económicos se
benefician de subvenciones, transferencias o reducciones de los impuestos
pagadas por los contribuyentes.
2.- Socialización del consumo, es decir, la provisión por el Estado de bienes colectivos
3.- Una tercera forma, más compleja, que O'Connor califica de gastos sociales del capital, contribuye a mantener el control social del capitalismo. Crisis de Legitimidad
O'Connor
la caída de la tasa
de beneficio
la insuficiencia del consumo
crisis de legitimidad
Offe
Tres subsistemas independientes:
- la economía;
- las estructuras de socialización, en particular la familia, cuyo objeto es inculcar la lealtad al sistema; y
- el Welfare State, que debe contribuir a eliminar el conflicto y las disfunciones que pueden aparecer entre los dos subsistemas anteriores.
En el mantenimiento del control y de la legitimación para satisfacer las necesidades del sistema económico.
Habermas, insiste en la «lealtad de las masas» que el Estado debe obtener para satisfacer las necesidades del sistema económico.
2.2.2. Políticas urbanas y Local State
Poulantzas, subraya la autonomía relativa de la política en relación la su base económica.

El concepto althusseriano de «determinación en última instancia

Las políticas del Estado son, en consecuencia, el producto de la confrontación entre clases, no el resultado de configuraciones particulares de los Estados burgueses.


Aplicado al terreno de las luchas urbanas, el marxismo estructuralista intenta demostrar, mediante investigaciones empíricas:

Las contradicciones de las políticas del Estado;
y analizar los procesos de «consumo colectivo» que permiten la reproducción de la fuerza de trabajo.


Para Castells, hay dos rasgos fundamentales:
1.- Brindan la oportunidad para alianzas entre fracciones de clase.
2.- Son estructuralmente secundarias, no cuestionan directamente las leyes fundamentales del modo de producción
Lojkine, por su parte, expresa su hipótesis de trabajo con la siguiente fórmula:

«La política urbana es un reflejo activo de la relación entre las diferentes clases y fracciones de clase. Condensa y agudiza las contradicciones nacidas del carácter segregacionista de la ocupación de espacio por la clase dominante»
Reflejo, doble poder de dominación: clase política y clases sociales.
Activo: influye en la estructura y acelera las contradicciones.

Haga lo que haga, el Estado aparece siempre como el lacayo del capitalismo.
El Local State, popularizado por la obra de Cockburn, tiene el mérito de reintroducir la dimensión local con mayor fuerza que en otros análisis marxista.

El Local State, con sus subvenciones y sus inversiones, contribuye también a ayudar al capital a socializar el consumo, asumiendo cada vez más las necesidades de la fuerza de trabajo. Se vuelve por consiguiente al marco del análisis neomarxista, pero a la autonomía relativa del Estado se suma la consideración del papel específico de las autoridades locales.
Los actores y el sistema: reconstruir el rompecabezas
La teoría pluralista
teóricos marxistas o neomarxistas
Estado como expresión del capital.
Estado, considerado como un poder regulador neutro y limitado.
El carácter muy ideologizado de estas teorías han contribuido a la formación de nuevas teorías que tratan de aportar una explicación y una interpretación, a las interacciones del Estado y de los otros actores
3.1. EL NEOCORPORATIVISMO: ¿RENACIMIENTO DE LA ESFINGE?
El corporativismo reconoce la diversidad de intereses y la legitimidad
de los grupos, pero sólo para que constituyan la base organizada y estructurada del Estado. (grupos-Estado)

Fue relacionada con regímenes autoritarios.
Schmitter:
«Un sistema de representación de intereses en el cual las unidades constitutivas se organizan en un número limitado de categorías únicas, obligatorias, no competitivas, organizadas de manera jerárquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede deliberadamente el monopolio de la representación dentro de sus categorías respectivas» (Schmitter, 1974).
¿Constituye una alternativa -y no una simple alteración- a los modelos pluralistas y marxistas?
l
a relación horizontal entre grupos, el corporativismo es la relación vertical mediatizada por una organización cuyo papel es crucial.

El primero les asegura jurídicamente un monopolio; las segundas garantizan que serán aplicadas las políticas a las que se han adscrito... Nadie, hasta el momento, ha podido calificar el sistema norteamericano de corporativista, a pesar del reconocimiento de monopolios legales. Aunque en Francia prospera el corporativismo, entendido como defensa egoísta de intereses sectoriales,
éste no desemboca -salvo excepciones muy raras- en verdaderas políticas
neocorporativas.
La teoría neocorporativa ha permitido redescubrir las relaciones de los grupos y del Estado a través de la complejidad de su configuración
En la teoría neocorporativista el Estado aparece a la vez como autoritario en sus métodos y dividido en su aparato.
3.2. EL ESTADO REDESCUBIERTO: EL NEOINSTITUCIONALISMO
La reintroducción del Estado en el análisis de las políticas públicas y, más generalmente, en la ciencia política norteamericana contribuiría a suscitar un nuevo interés, bautizándolo neoinstitutionnalism.
El neoinstitucionalismo no es simplemente old wine in new bottles, sino la inserción y la fusión de antiguos elementos en los elementos no institucionales de las teorías políticas contemporáneas
4. - El Estado trivializado: las políticas públicas como revelador del Estado
Al mismo tiempo que un puñado de politólogos norteamericanos ponían en el centro de la escena las instituciones del Estado, Leca y Jobert, en un largo y erudito estudio crítico de la obra de Crozier y Friedberg El actor y el sistema, se interrogaban sobre «la decadencia del Estado»,
Tres conceptos principales: los actores, los juegos y los sistemas de acción.
La proposición de reintegrar la variable «Estado» se acompaña de un alegato en favor de un enfoque más contextual e histórico que considere el largo plazo
Ashford resume la situación de los estudios sobre las relaciones entre diversos niveles de «gobierno» (nacional y local) distinguiendo tres fases.

1.-El margen de maniobra reconocido en la ejecución local de las políticas nacionales fue esencialmente considerado como residual, e incluso, contraproducente.

2.-Complejidad de los juegos entre actores locales y nacionales, sin que ello
comportara una connotación o una apreciación negativa.

3.- Inspirada por la teoría de las organizaciones, insiste en que las
políticas públicas surgen a menudo a partir de motivaciones confusas y se
orientan hacia objetivos heterogéneos.
Importancia de las instituciones del Estado como organizaciones
a través de las cuales los agentes públicos (electos o administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos económicos como en las clases o los grupos de interés.
Ashford (Ashford, 1976): «En lugar de interrogarse sobre las consecuencias de las estructuras institucionales sobre las políticas, la cuestión es: ¿cómo la formación de una política refleja la distribución del poder, de las funciones y la incidencia de las elecciones en los diferentes niveles de gobierno? (...)

En este sentido, las políticas públicas se vuelven un medio para describir
el comportamiento institucional y cómo sus variaciones pueden ser atribuidas
a las estructuras mismas. Las políticas se convierten en un "análogo"
de las instituciones, más que en un conjunto de decisiones más o menos
eficientes, efectivas o racionales.»
Las Políticas Públicas

Ives Meny y Jean-Claude Thoenig


Capítulo II

Políticas Públicas y Teoría del Estado.


Maestría en Estudios Urbanos

Presenta: José Rodrigo Escalante Arriaga


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