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LEI DE USO E OCUPAÇAO DO SOLO

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Marina Carrara

on 31 January 2014

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LEI DE USO E OCUPAÇÃO DO SOLO
Amanda Pereira Rodrigues
Eduarda Gavioli Barone
Fernanda de Oliveira Silva Portela
Marina Lima Carrara
Naiara Amorim Carvalho
[a utilização de instrumentos urbanísticos
como instrumentos de preservação]

JUIZ DE FORA E A LEI 6910/86

INTRODUÇÃO

A legislação urbanística tem como objetivo controlar, ordenar e direcionar o crescimento das cidades, de modo a assegurar uma infra-estrutura urbana de qualidade e possibilitar o acesso da população a serviços públicos e privados eficientes, buscando garantir a qualidade de vida dos moradores da cidade.

Ao estabelecer limites às ações humanas que interferem no espaço urbano, estas leis procuram (ou deveriam procurar) cercear o caráter predatório que o setor imobiliário assume dentro do modelo de desenvolvimento vigente no Brasil.

A lei 6910, aprovada em 1986, determina os tipos de uso e ocupação que se pode efetuar nas diferentes áreas do município.
Ela objetiva, segundo disposto no Capítulo I, "promovendo o predomínio do interesse coletivo sobre o particular [...]:
I - evitar adensamento populacional excessivo, desproporcional ou superior à capacidade de atendimento dos equipamentos urbanos comunitários.
II - evitar [...] a improdutiva aplicação de recursos financeiros públicos em áreas não prioritárias. [...]
IV - facilitar [...] o planejamento das obras e serviços públicos.
V - ordenar o crescimento da cidade."
Deste modo, a lei divide o município em unidades territoriais, de acordo com as características físicas e sócio-econômicas peculiares a cada uma.
São determinadas categorias de uso para cada zona (residencial, comercial, industrial ou uso múltiplo), além de diferentes modelos de ocupação, nos quais variam as taxas de ocupação, coeficientes de aproveitamento e afastamentos permitidos, além das áreas reservadas a estacionamento, etc.
As leis de uso e ocupação do solo também são, quando eficientes, importantes instrumentos de cumprimento da função social da cidade, ao garantir através de suas determinações acesso à habitação e a espaços públicos de qualidade (o que abrange também o cuidado com edifícios de interesse histórico e cultural, públicos ou privados), porém a legislação de Juiz de Fora não diz muito a esse respeito.
Artigo 11
Bacia Hidrográfica da Represa Dr. João Penido; a Reserva Biológica Municipal Poço Dantas; a Reserva Biológica Municipal de Santa Cândida e o Parque Municipal da Lajinha (vide o Artigo 12 da referida Lei).
"Aparentemente,
[a legislação urbanística]
funciona como uma espécie de molde da cidade ideal ou desejável. Mas no caso [...] da maioria das cidades Latino-Americanas, a legislação urbana regula apenas uma pequena parte do espaço construído, uma vez que a cidade não é resultado da aplicação inerte do modelo contido na lei.
A cidade real é conseqüência da relação que a legalidade urbana estabelece com o funcionamento concreto dos mercados imobiliários que atuam na cidade.
Entretanto, ao definir formas permitidas e proibidas de produção do espaço, a legislação define territórios dentro e fora da lei. Essa delimitação tem conseqüências políticas importantes, na medida em que pertencer a um território fora da lei pode significar uma posição de cidadania limitada.
O PAPEL DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NA PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO
século XIX e início do século XX
A preocupação das administrações públicas, tanto no Império como na República Velha, era priorizar as infra-estruturas ligadas à circulação, saneamento e à reforma das “cidades portuárias”, de modo a garantir um escoamento barato e eficiente de mercadorias e de produtos agrícolas para o exterior. Estas medidas permitem que a cidade possa ser caracterizada, neste período, como a “
cidade dos fluxos
”, segundo Milton Santos, espelho do modelo agro-exportador vigente.
1960 e 1970
Aprovação da Constituição Federal de 67, que institui o planejamento urbano e atribui a capacidade legislativa de organização urbana e territorial aos
municípios
.
Somente no final dos anos 1970, os legisladores admitiram a existência de considerável parcela da população sem acesso ao mercado formal de solo. Instituiu-se, em decorrência dessa condição de excessiva informalidade fundiária, a Lei 6766/79, denominada “
Lei de Uso e Ocupação do Solo
”, instituindo que, 35% da área total loteada, nos projetos dos empreendimentos, fosse destinada ao interesse social
Constituição de 1988
• Institui o acesso à
habitação como direito
e garantia fundamental.

• Após uma longa tramitação no legislativo federal (11 anos), foi aprovada a Lei 10.257/2001, o "O Estatuto da Cidade". Ele veio regulamentar o artigo 182 da Constituição de 88, e rege as questões da
ordenação do território
e da
participação comunitária
.
O Estatuto objetiva, no seu bojo, promover a
inclusão social
. Estabelece, também, as regras referentes: ao uso e a ocupação do solo urbano e ao controle da expansão do território urbano e propõe a definição da função social da cidade e da propriedade, especificada no Plano Diretor Participativo.
Outro ponto importante:
direito de preempção
, que confere ao poder público municipal preferência para a compra de imóveis urbanos de interesse histórico, cultural e ambiental, respeitado seu valor no mercado imobiliário, para que estes recebam usos especiais e de interesse coletivo."
ROLNIK, R. . Para além da lei: legislação urbanística e cidadania (São Paulo 1886-1936). In: Maria Adélia A Souza (Org.). Metrópole e Globalização-Conhecendo a cidade de São Paulo. São Paulo:
Editora CEDESP, 1999
Flavio Carsalade, em seu texto 'Patrimônio Histórico - Sustentabilidade e Sustentação', defende que as ações de conservação devem se apoiar em dois conceitos:
sustentação
(que se refere a investimentos diretos no patrimônio, que gerem benefícios de conservação e é tarefa de todos os agentes por ele responsáveis) e
sustentabilidade
(que concerne as ações que incentivem formas variadas de conservação e preservação, através da articulação da comunidade, legislação específica e outras formas de atração de investimentos financeiros).



Esse modo de gerir a conservação do patrimônio muito tem em comum com o que é estipulado pelo nosso mais novo instrumento de legislação urbanística federal, o Estatuto da Cidade, que prevê a gestão participativa da cidade e de seus equipamentos, e a participação popular na tomada de decisões e na manutenção dos bens coletivos.

"A legislação urbanística nas cidades latino-americanas manteve a perspectiva de regulação do mercado imobiliário para otimização e maximização dos empreendimentos imobiliários em detrimento de uma possível inclusão de segmentos fora do mercado."
BAZOLLI , João Aparecido.Legislação Urbanística e Ambiental Brasileira. In:.Dimensiones Jurídicas de las Políticas de Suelo. Lincoln Institute of Land Policy . Março/2009
O artigo 182 da Carta Política estabelece que o
Plano Diretor
seja o instrumento técnico legal definidor de cada municipalidade. Esse instrumento tem o objetivo de orientar toda a atividade da administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessem ou afetem a coletividade.
O mesmo artigo estabelece, ainda, que o plano diretor atue como principal instrumento para a regulação da
função social da cidade
.
2001
Estatuto da Cidade
EVOLUÇÃO DOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS NO BRASIL
LEI COMPLEMENTAR 006/13
A menção mais direta a algum instrumento de proteção do patrimônio se encontra no artigo a seguir:

"O Executivo Municipal poderá, mediante lei autorizativa, criar zonas especiais sujeitas a regime urbanístico específico, mais restritivo, delimitando-as e estabelecendo as respectivas limitações urbanísticas com vistas à preservação dos recursos naturais, à defesa do patrimônio histórico e arquitetônico [...] à realização de programas especiais de cunho social e, ainda, a implantação de empreendimentos de uso institucional."
Foi aprovada no dia 28 de novembro de 2013 a lei complementar nº 006, que coloca em vigor o maior pacote de modificações na lei de uso e ocupação do solo (6910/86) desde sua criação, há 27 anos. A lei complementar permite um maior adensamento urbano, principalmente nos casos onde há alterações dos coeficientes de aproveitamento.
Entre as principais mudanças estão:

O
aumento do coeficiente de aproveitamento
em 30%, excetuando o centro propriamente dito. Na prática, a medida deve resultar num maior adensamento dos bairros da região central, como São Mateus, Bom Pastor e Cascatinha, com a permissão de construção de um pavimento a mais nos novos empreendimentos em lotes com 360 metros quadrados.
O
incentivo à construção de mais vagas de garagem
em edifícios residenciais.
A adoção de nova metodologia para o cálculo da altura máxima dos imóveis, favorecendo
maior verticalização
.

“A aprovação da lei foi inconstitucional, pois os artigos 2º, 40 e 45 do Estatuto da Cidade, lei federal que está acima de qualquer lei municipal deixa claro que qualquer mudança nas leis urbanas só será válida se houver participação popular na sua elaboração.”
Prof. Ms. Mauro Santoro Campello
"As ações concernentes à defesa da memória corporificada no patrimônio histórico e artístico se fazem através de três vertentes principais [...]: a proteção, a conservação e a promoção."

A proteção é efetuada, por exemplo, através de dispositivos legais de salvaguarda, como o tombamento e o registro instituídos pelas leis 25/1337 e 3551/2000. A promoção, através de ações de educação patrimonial, incentivo a pesquisas e publicações relacionadas ao patrimônio, dentre outros.

A conservação é uma vertente mais complexa, por envolver quase sempre a injeção de recursos econômicos públicos, muitas vezes direcionados a propriedades particulares (ainda que estas tenham o caráter de patrimônio coletivo e o Estado seja co-responsável pela sua gestão).
CARSALADE, Flavio de Lemos. In:. Patrimônio Histórico. Sustentabilidade e Sustentação. Junho de 2001
Exemplo de tombamento com envolvimento de coletivos de cidadãos e uso do direito de preempção previsto pelo Estatuto da Cidade.
Desde 2000 um prédio ocioso, onde funcionou a Fábrica Bhering na zona portuária do Rio, despertou o interesse de artistas em ocupar o espaço para montarem seus ateliês, mediante aluguéis pagos aos antigos proprietários. As atividades e exposições ocorriam com êxito.
Entretanto, o imóvel contava com uma expressiva dívida tributária, e em 2011 foi posto a leilão e comprado pela incorporadora imobiliária Syn-Brasil.
Em 2010 foi criada uma associação envolvendo os locatários da antiga fábrica. Tal formalização permitiu que os artistas e profissionais estabelecidos no prédio pudessem receber a cessão de uso do imóvel prometida pelo prefeito Eduardo Paes.
O executivo foi acionado para que a prefeitura tivesse a preferência a compra do imóvel e, assim, foi paga uma indenização à Syn Brasil e expedido um decreto de tombamento do imóvel , garantindo a permanência dos artistas.

O caso da Fábrica Bhering - Rio de Janeiro
CONSELHO MUNICIPAL DE PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL (COMPPAC)

Apresentação

O Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Cultural (COMPPAC) foi estruturado segundo a delimitação dos preceitos da Lei Nº 10.777, de 15 de julho de 2004.

Vinculado à Fundação Cultural Ferreira Lage, o conselho visa proteger o patrimônio cultural da cidade em que integrem bens móveis e imóveis, públicos ou privados, existentes em seu território para a proteção do poder público pelo seu valor cultural, histórico, etnográfico, paleográfico bibliográfico, artístico, arquitetônico paisagístico ou ambiental.

Compete ao conselho:
• atuar na identificação, , proteção e promoção do Patrimônio Cultural do Município;

• proteger, pelo instituto do Tombamento, da Declaração de Interesse Cultural e do Registro, bens materiais e imateriais, a que se referem o art. 1o da Lei 10.777, de 15 de julho de 2004;

• estimular, visando a preservação do Patrimônio Cultural, a utilização combinadadocumentação do tombamento com outros mecanismos de ordem urbanística e tributária, como meio de alcançar os objetivos da preservação do Patrimônio Cultural, notadamente pela inserção de tal preocupação entre as variáveis consideradas pelo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Município e da Lei de Uso e Ocupação do Solo de Juiz de Fora;

• sugere ao Executivo Municipal, e dela participa, a formulação de um política cultural do Patrimônio para o Município;

• opina, à vista dos elementos técnicos fornecidos pelo setor competente da FUNALFA, pelo Tombamento, Declaração de Interesse Cultural ou Registro;

• define, à vista dos elementos técnicos fornecidos pelo setor competente da FUNALFA, o perímetro de proteção do entorno de bens imóveis tombados ou declarados de interesse cultural, estabelecendo as limitações administrativas decorrentes, em conformidade com a legislação aplicável;

• opina pelo cancelamento de Tombamento, de Declaração de Interesse Cultural ou de Registro de Bens Imateriais, submetendo á homologação do Prefeito Municipal;

• propõe ao Prefeito Municipal, quando julgar imprescindível, a declaração de utilidade pública de bem para fim de desapropriação;

• propõe formas de incentivo à conservação, por seus proprietários, de bens protegidos;

• solicita à Procuradoria Geral do Município a averbação do Tombamento ou da Declaração de Interesse Cultural definitivo à margem do registro ou da matrícula do bem no cartório respectivo;

• propõe ao Prefeito Municipal a cassação de alvarás de demolição ou reforma de imóveis tombados ou protegidos na forma do inciso VII;

• conhece da transferência de bem público tombado a outra entidade de direito público e da transferência de bens tombados de propriedade particular, bem como do deslocamento de bens móveis protegidos, no prazo legal;

• conhece do extravio ou subtração criminosa de qualquer bem tombado;

• aprova projeto e/ou profissional responsável pela construção, restauração ou outras intervenções em bem tombado ou declarado de interesse cultural, conforme estabelecido na Lei nº 10.777, de 15 de julho de 2004.

• analisa e aprova autorização para a realização de obra na vizinhança de bem tombado, de forma a não impedir ou reduzir a visibilidade, bom como para a colocação de anúncios e cartazes;

• recomenda, de ofício, em caso de urgência, a elaboração de projetos e a execução de obras de conservação ou reparação de qualquer protegido, às expensas do Município;

• conhece, quando comunicado, da necessidade de obras de conservação e reparação de bens protegidos, na impossibilidade de sua execução pelo proprietário, podendo sugerir, quando julgar necessário, sejam tais obras executadas à expensas do Município;

• exerce vigilância permanente sobre os bens protegidos, podendo inspecioná-los quando conveniente;

• opina sobre outros assuntos que lhe sejam submetidos pelo Presidente.

Parque Municipal da Lajinha
Os parâmetros urbanísticos da Lei 6910 / 1986:

(a)A relação entre a tipologia do parcelamento do solo (as dimensões mínimas dos lotes) e o Modelo de Ocupação;
(b) a “Taxa de Ocupação Máxima”;
(c) o “Coeficiente de Aproveitamento Máximo”;
(d) o “Afastamento Frontal Mínimo”;
(e) o “Afastamento Lateral e de Fundos Mínimos”;
(f) a “Taxa de Impermeabilização”;
(g) a “Altura Máxima Permitida para a edificação”;
(h) as Categorias de Uso Permitidas;
(i) os Modelos de Ocupação;
(j) o Número Máximo de Unidade de Edificações por Lote;
(k) Dimensionamento das Áreas para Estacionamento
" O instrumento legal continha os conceitos e procedimentos básicos favoráveis a uma atuação positiva na área de atuação em foco, o negativo, se assim podemos denominar, se constituía pelos contextos influentes da sociedade e a orientação técnica e política definida pela administração municipal que, por razões que também devem ser consideradas, deixavam de ter como prioridade uma atuação efetiva e abrangente ao nível do “uso e ocupação do solo” do município limitando a questão do Patrimônio Cultural a uma linha de atuação do tipo de exceção ou excepcionalidade.
"


Qual papel do Arquiteto?
Como se estabaleceu, de maneira abrangente, a relação entre a lei de uso e ocupação do solo e os instrumentos de preservação em nossa cidade?
" Ao setor foi conferido, ao longo dos anos, um tratamento do tipo -“fato cultural de exceção ou excepcionalidade"-, mesmo que os atos declaratórios atinjam um número respeitável de imóveis isolados ou em conjunto, onde a abordagem urbanística e de planejamento urbano acabou sendo declinada, é tanto assim que culminou com a própria extinção do órgão específico de Planejamento Urbano, o IPPLAN, que, de maneira alguma, foi substituído pelos órgãos criados pela Reforma Administrativa da Prefeitura.

O ambiente político atual, para não dizer que é o mesmo, se assemelha ou é herdeiro desta longa trajetória de declínio da pratica da gestão urbanística em Juiz de Fora, silenciada ou forçada a atender processos consumados, portanto, gostaria de frisar que não é a Lei, mas o seu uso que se constitui numa possível realidade negativa para o enfoque do tema proposto."
Entrevista com Luiz Alberto do Prado Passaglia
Entrevista com Luiz Alberto do Prado Passaglia
Exemplo prático
Norma: Decreto do Executivo 04312 / 1990
Data: 24/05/1990

Ementa: Dispõe sobre o tombamento das "Vertentes Setentrional e Oriental do Morro do Redentor", também conhecido como Morro do Imperador, Morro da Liberdade, Morro do Cristo e do "Monumento ao Cristo Redentor".
Processo: 01814/1990 vol. 01
O Prefeito de Juiz de Fora, no uso da atribuição que lhe confere o § 2º do art.15 da Lei Municipal nº7282, de 25 de fevereiro de 1988, observadas as demais disposições da Lei mencionada, em consonância com o que determinam os incisos I e IX do Art. 30 da Constituição Federal e,

Considerando a conformação geográfica, barreira natural que se constitui de escarpa abrupta, com declividade elevada, afigurando-se rochas "gnáissicas", que orientou pensão urbana de Juiz de Fora, em cujo sopé encontra-se a área central da cidade,

Considerando o valor histórico, cultural, paisagístico e ambiental do "Morro Redentor", como um dos principais marcos referenciais da cidade, visitado em 1861 pelo Imperador D.Pedro II, por ocasião da inauguração da estrada "União e Indústria",

Considerando o valor ecológico, cujas encostas são revestidas de vegetação heterogênea, com árvores de vários portes, desenvolvimento, texturas variadas e estágios vegetativos diversos, que funcionam como um "agente de equilíbrio ambienta 1",

Considerando que o local e uma área de lazer e turismo, de onde se tem uma visão abrangente da cidade de Juiz de Fora e regiões circunvizinhas,
Considerando que o "Morro do Redentor" é um monumento natural que não pode ser associado em termos paisagísticos, integrando-se de maneira imponente e harmoniosa com a cidade


Considerando a documentação constante do processo administrativo PJF nº1814/90
DECRETA

Art. 1º - Fica tombado o "Morro do Redentor", em suas vertentes setentrional oriental conforme planta e descrição anexas a este decreto.

Art. 2º - Ficam tombados os aspectos paisagísticos constituídos pela formação rochoso e a mata composta de árvores de porte médio e alto, arbustos, plantas epífetas e vegetação rasteira.

Art. 3º - Ficam sujeitos ao prévio exame e aprovação da Comissão Permanente Técnica Cultural todos os projetos relativos a telecomunicações e infraestrutura de apoio,com finalidade de utilização pública do local onde hoje se encontra o "Monumento ao Cristo Redentor" seu entorno delimitada a área pela curva de nível de cota 944.

Art. 4º - Ficam sujeitos ao prévio exame e aprovação da Comissão Permanente Técnico Cultural,todos os projetos relacionados com a vizinhança da área tombada, delimitada

da planta anexa a este decreto, a fim de proteger sua visibilidade e ambiência.
Art. 5º - Fica tombado o "Monumento ao Cristo Redentor".

Art. 6º - Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Prefeitura de Juiz de Fora, 24 de maio de 1990.
Considerando que a área do entorno do Morro do Imperador deve ter especial atenção do Poder Público Municipal, com vistas, principalmente, a garantir a plena visibilidade do sítio tombado, face aos Decretos nº 4223, de 10 de novembro de 1989 e nº 4312, de 24 de maio de 1990.
DECRETA:
Art. 1º - Sem parecer prévio favorável da Comissão Permanente Técnico-Cultural - CPTC, não se poderá, na área do entorno do Morro do Imperador, fazer construção que impeça ou reduza a sua visibilidade, ou que prejudique sua ambiência, sob pena de demolição da obra.


LEI N.º 9.246 - de 26 de março de 1998.
Altera o art.2.º e revigora o art.6.º da Lei n.º 9.204, de 15 de janeiro de 1998, que "Cria Zona Especial na área resultante do entorno do Morro do Imperador, acrescida da área compreendida entre o Parque Halfeld e o Morro do Imperador".

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1.º - O art. 2º da Lei nº 9204, de 15 de janeiro de 1998, passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 2.º - A Zona Especial fica subdividida nos setores 1, 2, 3, 4 e 5, sendo que os setores 4 e 5 ficam subdivididos em sub-setores "A" e "B", delimitados em planta, conforme anexo I e memorial descritivo de acordo com o anexo II".
Art. 2.º - Fica revigorado o art. 6.º da Lei n.º 9.204, de 15 janeiro de 1998, com a seguinte redação:
Art .6.º - O setor 4 será subdividido nos sub-setores "A" e "B".
§ 1.º - O sub-setor 4A passa a ser considerado como área "non aedificandi" e vedado o seu parcelamento, sendo objeto de projeto para correção do processo de degradação existente e de estudo paisagístico visando a integração com a área tombada.
§ 2.º - No sub-setor 4B serão permitidas construções com finalidades turísticas e de lazer, desde que seja adotada a taxa de ocupação máxima de 20% (vinte por cento), mediante prévia apreciação e análise do Instituto de Pesquisa e Planejamento (IPPLAN), através de seus diversos órgãos e/ou comissões no âmbito das respectivas atribuições".
Art. 3.º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Paço da Prefeitura de Juiz de Fora, 26 de março de 1998.
.
Entrevista com Mauro Santoro Campello
"A Lei de Uso e Ocupação do Solo deveria se tornar um instrumento que ajudasse a preservar o Patrimônio Cultural."
"No âmbito de Juiz de Fora, a Lei 6910 não contempla o patrimônio histórico, o que se torna perigoso ( mesmo que o projeto tenha que passar pela avaliação do COMPAC). A Lei deveria ter uma diretriz mais clara em relação aos bens tombados. ( apesar da lei se referir às zonas especiais)."

A intervenção em áreas urbanas com vistas à sua preservação envolve uma série de operações que, conforme o caso, vão desde a conservação pura e simples de algumas estruturas, até a execução de complexos projetos de reabilitação que atingem tanto o espaço urbano - no que diz respeito ao seu funcionamento, acessibilidade, uso e papel na estrutura da cidade - quanto o tecido social.
SANTIANNA, Marcia. Critérios de intervenção em sítios urbanos históricos: uma análise crítica.
A falta de comunicação entre a legislação urbana e a preservação é o que permite a descaracterização da vida das cidades. Se a legislação não promove incentivo a praticas locais de cotidiano e não permite respeito na expansão da cidade, aos poucos ela vira um cenário, onde a preservação se vê pontual e seus moradores perdem cada vez mais seu sentimento de identidade com o local.

''Com a redemocratização do país, o patrimônio deixa de ser um aspecto importante de políticas integracionistas do governo central, para ser - em razão do boom do capital imobiliário, de legislações urbanísticas perversas e do equacionamento jurídico arcaico da propriedade urbana - cada vez mais apropriado e utilizado como instrumento de política urbana e defesa da qualidade de vida nas grandes cidades.''
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