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LA REFORMA FINANCIERA,

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Carla Paz

on 30 May 2014

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LA REFORMA FINANCIERA,
EL CRÉDITO Y EL AHORRO

Introducción
La desregulación y liberación financiera surgieron como respuesta a la conformación de nuevos instrumentos y crecientes recursos disponibles. La desregulación financiera ha formado parte de un conjunto más amplio de reformas macroeconómicas de tipo estructural, instrumentadas como respuesta al agotamiento del modelo de crecimiento basado principalmente en la intervención del Estado.
Las reformas financieras orientadas al mercado se llevaron a cabo con la idea de que la liberación mejora la asignación de los recursos financieros, promueve mayor ahorro e incrementa la oferta crediticia de la economía. El resultado es un crecimiento económico más elevado y sostenido. Sin embargo, la experiencia de los pasados 20 años ha demostrado que los resultados obtenidos por lo general no han coincidido con los esperados.
La problemática de la asignación eficiente de los recursos en la economía mexicana precede a la reforma estructural y a la desregulación financiera. Desde comienzos de los años setenta, cuando el modelo de desarrollo que dio lugar a unos de los periodos más exitosos de la historia económica de México empezó a mostrar signos de agotamiento, se generó una especie de ciclo catastrófico en las relaciones inversión-ahorro; el estallido de las crisis sexenales de la economía mexicana ha sido precedido por aumentos importantes en la inversión y el ahorro externos y disminuciones significativas del ahorro interno.
La reforma financiera se inició en 1988, estuvo caracterizada por una lógica liberación, desregulación y privatización que, de acuerdo con sus objetivos promovió rápidamente un importante crecimiento de la actividad financiera. Sin embargo, debido a las condiciones iniciales del sistema financiero y a los cambios generados en las relaciones económicas de México con el exterior, se generaron tensiones y distorsiones que afectaron el funcionamiento del sistema y desembocaron en la crisis bancaria de 1994-1995.
La lectura se divide en cuatro apartados, primero hace una breve descripción de las condiciones iniciales anteriores a la reforma financiera; en la segunda parte el autor realiza una descripción general de las reformas financieras emprendidas entre 1988 y 1994, que permite analizar, en la sección tres, el proceso de intermediación durante ese periodo. Y por último en la cuarta, analiza la evolución del ahorro después de la crisis de 1994-1995 los principales factores que explican la lenta recuperación del sistema financiero y el crecimiento económico obtenido en ausencia de crédito bancario interno.
I. Condiciones iniciales.
Antes de los años setenta el sistema financiero mexicano operaba en un marco sumamente regulado. Dadas las políticas económicas prudentes, el gobierno recurrió muy poco al financiamiento y se permitió el desarrollo de un sistema financiero sencillo, especializado y sujeto a estrictas regulaciones y controles por parte del estado. Durante el periodo del Desarrollo Estabilizador la economía mexicana gozó también de una corriente constante de ahorro interno como externo, que permitió financiar su industrialización.
Ya avanzado el decenio de los setenta, la represión financiera comenzó a generar distorsiones económicas, como resultado de las cambiantes circunstancias económicas y financieras, interna y externas. Mientras el gobierno mexicano comenzaba a sustituir la falta de inversión con una política fiscal expansiva, el panorama financiero mundial experimentaba importantes cambios: primero la transición de tipos de cambio fijos a flotantes y al abandono de la convertibilidad dólar-oro. Además, la crisis petrolera trajo aparejado al alza de costos, el problema de los “petrodólares”, que creó una sobreoferta de fondos que desembocó en la crisis de la deuda de 1982.
Desde fines del decenio de los sesenta y los setenta, el FMI fue perdiendo participación en la canalización de créditos y su lugar fue ocupado por los grandes bancos de los países desarrollados. También cambiaron los destinatarios del crédito: de los países europeos a los países de América Latina, argentina, Brasil y México. Al cambiar los usuarios del crédito y aumentar las corrientes de comercio y de capital, los negocios bancarios internacionales fueron incrementándose rápidamente, lo que creó la necesidad de relajar las regulaciones financieras locales e internacionales.
En ese entorno, en México se iniciaron algunas reformas al sistema financiero que flexibilizaron ciertas condiciones de mercado e hicieron más eficientes las operaciones bancarias, pero estas no modificaron la esencia de la intermediación financiera.
En 1977 se realizó la primera revisión del régimen de encaje legal: se estableció una tasa única de encaje para los instrumentos denominados en pesos en instituciones constituidas como banca múltiple. Además, se cubrieron necesidades como la creación de las bases para el desarrollo de la infraestructura institucional del mercado de valores y de títulos públicos.
En 1978, se creó el Instituto para el Depósito de Valores y se emitieron los primeros Cetes. La emisión y puesta en circulación de dichos valores desempeñaron un fundamental y su objetivo principal fue proporcionar una fuente de financiamiento al gobierno federal. Con ello comenzó la modificación del rígido esquema de control monetario.
En diciembre de 1976 principio el proceso de creación de la banca múltiple, pero fue autorizada por la ley sólo en 1978.

Entre 1977 y 1981 el financiamiento de la inversión gubernamental recayó en el ahorro privado y en el externo, de tal manera que las altas tasas de crecimiento, sobre todo de 1979 a 1981, fueron financiadas mediante desequilibrios internos y externos. Sin embargo, la evolución del déficit público redujo sus probabilidades de operar como un eficaz instrumento de regulación de la cantidad de dinero.
En 1981, ante el temor de una devaluación inminente del peso por la caída de los precios del petróleo, el encarecimiento del crédito externo y la reducción de sus plazos, las reservas de divisas bajaron a un monto sin precedentes. En agosto de 1982 el gobierno anunció un congelamiento de las cuentas bancarias denominadas en dólares, seguido de una conversión forzada a un tipo de cambio menor al del mercado, lo que alimento aún más la fuga de capitales. El 1° de septiembre de ese mismo año se adoptó el control de cambios generalizado y se nacionalizó la banca.
El sistema bancario quedo bajo el control gubernamental por casi un decenio, durante el cual se inició una amplia transformación del modelo de desarrollo, hacia la conformación de una economía abierta que funcionara más acorde con las reglas del mercado.
A pesar de los esfuerzos realizados, durante el periodo de 1983-1988, el crecimiento de la economía mexicana fue nulo y se presentaron altas tasas de inflación e incertidumbre cambiaria. El ahorro externo, entendido como el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos, también fue negativo, y el ahorro público sólo fue suficiente para cubrir el pago de las obligaciones del endeudamiento externo de los años anteriores.
Las restricciones crediticias al sector privado se debieron a que el financiamiento del déficit público continuó dominado al sistema bancario. Durante ese periodo se aumentó el encaje legal, de tal manera que la escasa captación de la banca comercial se adjudicaba al gobierno por medio del banco de México, situación que generó escasez de crédito para los sectores no considerados como prioritarios, por lo que el gobierno optó por incrementar la emisión de títulos de deuda pública de corto plazo en el mercado de valores. Esta medida evitó el efecto inflacionario de financiarse mediante emisión directa.
Para ello, en 1985 se reformó la legislación financiera: se establecieron restricciones al financiamiento directo que el Banco de México podía otorgar al gobierno federal, se definió el papel del mercado de valores y de las casas de bolsa y se autorizó la participación de particulares.
Las restricciones a los bancos para operar en el mercado de valores y las diferencias entre las tasas bancarias y los rendimientos en dicho mercado provocaron un desplazamiento de fondos hacia el mercado de títulos de deuda en el mercado de valores.
Los años de la banca estatizada provocaron algunos retrasos importantes en capacitación del personal bancario, innovación de negocios y sistemas, supervisión y regulación prudenciales. La Comisión Nacional Bancaria prácticamente perdió su razón de ser.
Entre 1982 y 1987 se instrumentaron medidas orientadas a la restructuración de los bancos y la creación de las condiciones legales necesarias para su recapitalización. En materia de regulación financiera se tomaron dos medidas importantes: en 1982 se liberaron las subastas de Cetes y se permitió que el emisor determinara el monto de valores que serían colocados, mientras que el mercado fijaría las tasas, además en 1987 la tasa marginal de reserva se redujo de 92 a 51%.
II. Estabilización Macroeconómica y Reforma Financiera, 1988-1994
A partir de 1988, con objeto de promover la eficiencia por medio de las fuerzas del mercado y mejorar la efectividad de la política monetaria, se emprendió un conjunto de reformas financieras que abarcaron la liberación financiera interna, que trajo consigo cierta innovación y el fortalecimiento de algunos intermediarios; reformas al marco legal regulatorio; privatización de la banca comercial y conformación de grupos financieros, y la apertura financiera en el marco del Tratado de Libre Comercio con América del Norte. Sin embargo, los resultados fueron pobre en comparación con sus objetivos iniciales, lo que, en un contexto de estabilización macroeconómica, provocó su debilitamiento y una crisis bancaria sin precedente, la cual requirió la ayuda del gobierno y nuevas reformas después de 1995.
Dos factores explican el escaso éxito de la reforma respecto a sus objetivos iniciales. Por un lado, la secuencia y velocidad de las reformas no fueron las óptimas y, por el otro, se generaron importantes tensiones o contradicciones entre la nueva modalidad de intermediación y el programa heterodoxo de estabilización macroeconómica, así como con el resto de las reformas estructurales de la economía, en particular con la apertura comercial y de la cuenta de capitales.
El análisis de la experiencia de los países industrializados, permite evaluar el problema de la secuencia y velocidad en la instrumentación de las reformas, se realizaron en tres etapas: la primera se refiere a la desregulación de los mercados financieros internos. La segunda puede caracterizarse por la innovación financiera y la mayor competencia entre intermediarios como las fuerzas principales detrás del desarrollo de este sector. La tercera y última etapa se ha caracterizado por una creciente integración internacional de los mercados financieros.
La secuencia observada en México es similar a la internacional, comenzó con la eliminación de controles a las tasas de interés y otros candados crediticios. La innovación y modernización, que caracterizan el final de la primera etapa y el núcleo de la segunda, pero no pudieron darse completamente, ya que con el TLCAN se precipitó la tercera etapa y se aceleró el posicionamiento de mercado que los intermediarios buscaban desde la privatización de la banca.
1. Liberación de los mercados financieros
La primera etapa de la desregulación financiera en México se relacionó con la desregulación operativa de la banca, que consistió en la liberación de las tasas de interés; la eliminación de la canalización obligatoria de recursos, y la sustitución y posterior eliminación del encaje legal y el coeficiente de liquidez.
Con estas medidas se puso fin al sistema de control monetario por regulación directa, para dar paso a una política monetaria de regulación indirecta mediante operaciones de mercado abierto. Estas reformas se consolidaron en 1994, cuando se estableció la autonomía del Banco de México.

Entre 1989 y 1993 se llevaron a cabo múltiples modificaciones a la legislación financiera, además del restablecimiento del régimen mixto en la prestación del servicio de banca y crédito. En 1989 se sometieron a consideración del Congreso modificaciones a las siguientes leyes: Reglamentaria del Servicio Público de banca y Crédito, General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, Federal de Instituciones de Fianzas, General de Instituciones de Fianzas, General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, del Mercado de Valores, y General de Sociedades de Inversiones. Además, diversas reformas del paquete financiero de 1989 incluían disposiciones para la integración de grupos financieros.
2. Reformas al marco legal y de regulación
Los objetivos de este paquete eran disminuir la regulación excesiva y mejorar la supervisión; reconocer y regular sin excesos a los nuevos intermediarios e instrumentos; fomentar la capitalización de los intermediarios; aprovechar las economías de escala, y promover mejor cobertura de mercados y mayor competencia entre intermediarios. Las reformas del paquete financiero de 1989 proporcionaron el marco básico para emprender la desincorporación de los bancos comerciales de propiedad estatal y la formación ordenada de grupos financieros.
La privatización de la banca (1991-1992) requirió nuevas leyes y la reforma de otras. Fue necesario expedir una ley que sustituyera a la Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito: en julio de 1990 se expidió la Ley de Instituciones de Crédito y una ley para regular las agrupaciones financieras.
3. Privatización dela banca comercial y conformación de grupos financieros
En mayo de 1990 el Congreso aprobó la iniciativa presidencial de reformas a los artículos 28 y 123 de la Constitución, con objeto de permitir el establecimiento del régimen mixto en la prestación del servicio de banca y crédito.
Entre 1991 y 1992 se llevó a cabo la reprivatización de los bancos comerciales, vendiéndose 18 instituciones en un lapso de 13 meses, a un precio promedio de venta de 3.5 veces el valor en libros. El mecanismo utilizado para la venta de las instituciones fue el de subasta pública. Posteriormente, entre 1992 y 1994, el gobierno federal otorgó autorizaciones para la creación de 16 nuevos bancos comerciales.
III. Evolución y desempeño del sistema financiero, 1988-1994
Una consecuencia inmediata de la reforma financiera fue el rápido crecimiento de la actividad bancaria y un crítico crecimiento del financiamiento bancario del sector privado en un entorno de altas tasas reales de interés que desembocó en la crisis bancaria de 1994-1995. La crisis bancaria fue producto de una combinación de factores, los cuales se describen a continuación:
Entre 1988 y 1994, la composición del financiamiento bancario entre sector público y privado cambio drásticamente. Además de la desregulación operativa de la banca comercial, diversos factores contribuyeron al gran crecimiento del crédito; el saneamiento de las finanzas públicas y la reducción de la deuda pública interna, junto con el regreso del financiamiento externo. La deuda pública interna se redujo debido a la disminución del monto de intereses pagados al reducirse la inflación y a recursos obtenidos de las privatizaciones.

1. El crecimiento del financiamiento bancario
Por su parte, la renegociación de la deuda externa y la apertura de la inversión extranjera condujeron a que México restableciera sus vínculos con los mercados de capitales. Con ello se logró el acceso a montos extraordinarios de fondos en los mercados internacionales, entre 1989 y 1993 ingresaron a México 90 mil millones de dólares por concepto de inversión extranjera directa y de cartera, colocación de bonos públicos y privados.
Debido a que la entrada masiva de inversiones de cartera de corto plazo, el Banco de México se vio en la necesidad de instrumentar políticas de esterilización para anular las presiones inflacionarias de dichas inversiones. Para ello utilizo como variable de ajuste su crédito interno. Sin embargo con un régimen cambiario semifijo, las altas tasas de interés eran necesarias para financiar el desequilibrio externo.

El alto crecimiento del financiamiento al sector privado, a pesar del elevado costo del crédito, se explica por la conjunción de diversos factores. En primer lugar, ante los nuevos desafíos de la apertura comercial, las empresas requirieron montos crecientes de financiamiento. Sin embargo, fueron las empresas pequeñas y medianas las que se financiaron con la banca comercial interna.
En segundo lugar, conforme cedía la inflación, se anticipaba un descenso paralelo de las tasas de interés. Contario a lo esperado, la disminución delas tasas de interés reales no fue un fenómeno permanente, y su aumento desde 1992 aceleró los problemas de cartera vencida de la banca.
En tercer lugar, la disponibilidad de financiamiento bancario después de varios años de represión financiera, rompió la restricción presupuestaria de los agentes; mientras que la apertura comercial aumentó la canasta de bienes disponibles para el consumo.
En este contexto, las familias desempeñaron un papel importante. Con el ambiente de optimismo respecto a la buena evolución de la economía, estas contrataron montos crecientes de crédito, tanto para vivienda como para consumo. Lo anterior aunado a la sobrevaluación del peso y la mejora de las perspectivas de los agentes generó un consumo ascendente por encima de la capacidad productiva del país y un incremento de las importaciones de bienes de consumo. De esta manera, aunque le auge crediticio del periodo no estuvo acompañado por un crecimiento económico sostenido, sí desembocó en una importante expansión del consumo privado.

Hacia principios de 1993 la balanza del sistema bancario ya experimentaba un marcado deterioro. La discrepancia entre el crecimiento del crédito y el de la captación orillo a las instituciones a financiarse de manera creciente en el mercado interbancario y hasta el límite permitido con bancos extranjeros.
Entre 1991 y 1994 los recursos canalizados del sector bancario al sector privado representaron un elevado porcentaje del PIB. En 1994 se presentó una entrada de recursos del sector externo considerablemente menor que la de años anteriores, de manera que el financiamiento total que obtuvo el sector privado disminuyó, a pesar del crecimiento de los créditos bancarios.
2. Corriente intersectorial de fondos de la economía
En cuanto al papel del sector público, el saneamiento en las finanzas permitió además la liberación de recursos financieros que fueron canalizados hacia el sector privado del país. En 1994 el sector público regresó a una posición deudora neta; entonces dicho sector se financió principalmente mediante el sistema bancario.
3. El estallido de la crisis financiera de 1994-1995 y las medidas para enfrentarla
Cuando a fines de 1994 el gobierno ya no pudo sostener el peso, la situación del sistema financiero se deterioró drásticamente e inicio una crisis bancaria sin precedente: i) el explosivo aumento de las tasas de interés de 32.4% (TIIE) a 109.7% entre la tercera semana de diciembre de 1994 y la tercera semana de marzo de 1995, junto con la contracción de la actividad económica. ii) se presentaron graves problemas de liquidez en la economía.
Los bancos mexicanos enfrentaron esta delicada situación económica sin contar con una adecuada base de capital ni con las suficientes reservas para pérdidas crediticias, debido al débil ambiente de supervisión, a la falta de visión de los intermediarios y al importante crecimiento de la actividad bancaria.
En esas condiciones, más la magnitud de la crisis financiera que puso en evidencia la devaluación del peso, las autoridades mexicanas debieron ponderar diversas opciones: dejar quebrar a los bancos con problemas; nacionalizarlos; licuar la deuda, o instrumentar un programa de rescate bancario.
A partir de 1995 las autoridades financieras pusieron en marcha diversos programas orientados a minimizar el riesgo sistémico y evitar el colapso de muchos intermediarios. En los primeros programas instrumentados se encuentran la ventanilla de liquidez proveniente de la necesidad de renovar pasivos de corto plazo denominados en dólares y el Programa de Capitalización Temporal (Procapte), que inyecto liquidez a los bancos por medio de la adquisición de obligaciones bancarias por el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa).
Sin embargo, el problema siguió adquiriendo tales dimensiones que fueron necesarios nuevos programas. Los nuevos programas continuaron hasta diciembre de 1998, cuando se puso en marcha el llamado Punto Final. La mayoría de los apoyos fueron instrumentados por medio del Fobaproa; sin embargo éste no fue creado para manejar una crisis de tales proporciones, y sus recursos ya se habían agotado desde la intervención, en 1994, por lo que fue necesario recurrir al financiamiento de gobierno federal.
De acuerdo con la cifra obtenida en junio de 1999, los costos fiscales de este conjunto de programas alcanzaron casi 20% del PIB y podría situarse hasta en 25%, con lo que la resolución de la crisis bancaria mexicana se sitúa dentro de las más caras a nivel internacional.
IV. El papel del crédito y el ahorro, 1995-1999
A raíz de la crisis de 1994-1995 y el lento reconocimiento de que ésta había sido producto de los importantes desequilibrios acumulados entre 1988 y 1994, se replantearon de modo gradual algunos aspectos de la política económica. En particular, se realizaron algunos cambios en materia de política monetaria. A partir de 1995 se empezaron a publicar con anticipación las metas de crecimiento de la base monetaria y un saldo semanal de las principales variables. Además, con objeto de aminorar la volatilidad cambiaria y las expectativas inflacionarias, desde 1995 se imponen límites trimestrales al crecimiento del crédito interno neto del instituto central.
Durante 1995 el endurecimiento de la política monetaria y la política fiscal restrictiva lograron revertir algunos de los desequilibrios económicos. Además, las autoridades reconocieron algunas de las deficiencias del proceso de reforma financiera y la privatización de la banca comercial, así como la necesidad de contar con un sistema financiero más eficiente, políticas adecuadas de regulación y supervisión prudenciales, y un marco legal que proteja los derechos de acreedores y deudores, y que asegura procesos judiciales que recuperación de crédito más justos y rápidos. A pesar de que la captación total del sistema bancario se fue recuperando más o menos al mismo ritmo que la economía, el financiamiento al sector privado no lo hizo.
Durante los cuatro años posteriores a 1995 en que el crédito bancario ha continuado deprimido en términos reales, la economía mexicana ha crecido a una tasa anual promedio de 5.1%. Este crecimiento ha sido posible, en buena medida, porque los agentes han podido encontrar con relativa facilidad otras fuentes de financiamiento. Las empresas grandes continuaron financiándose en el exterior mientras las pequeñas lo hicieron por medio de mecanismos informales de crédito, entre las que destacan los proveedores y otras empresas del grupo y, para el caso de los consumidores, las tiendas departamentales
Así la economía mexicana ha crecido a un promedio anual de poco más de 5%, con un financiamiento promedio total de alrededor de 40%; en tanto que durante el periodo 1988-1994, la tasa promedio anual de crecimiento fue menor, 3.5, con financiamiento total que superaba 50% del PIB.
Conclusiones
La experiencia mexicana ilustra muy bien la complejidad y los costos que significa el cambio de una situación de represión financiera a otra de liberación casi total en los mercados interno y externo. Sin duda, la premura por los tiempos que marcó la negociación de TLCAN complicó aún más el entorno, junto con la casi ausencia de una apropiada regulación prudencial y supervisión más efectiva a los intermediarios financieros.
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